Poważne nieprawidłowości wykazała kontrola doraźna dotycząca nadzoru Komisji Nadzoru Finansowego i jej Urzędu (UKNF) nad czterema wybranymi podmiotami. Została przeprowadzona po analizie informacji znajdujących się w przestrzeni publicznej oraz w następstwie licznych skarg wpływających do NIK. Najwyższa Izba Kontroli oceniła negatywnie nadzór KNF i jej Urzędu nad utworzeniem i rozpoczęciem działalności przez Polski Bank Apeksowy S.A. (PBA). Również nadzór nad spółkami Polnord S.A. (Polnord) i Ursus S.A. (Ursus) nie był w pełni prawidłowy. Działania KNF i jej Urzędu często miały charakter pozorny, były sprzeczne z przepisami prawa, charakteryzowały się opieszałością oraz brakiem poszanowania dla podstawowych praw inwestorów. W wielu przypadkach Komisja miała narzędzia, z których nie skorzystała, co stanowiło rażące zaniedbanie. Należy również podkreślić, że Bankowy Fundusz Gwarancyjny, który decyzją KNF był kuratorem Getin Noble Banku S.A. i przeprowadzał jego restrukturyzację, utrudniał kontrolerom NIK dostęp do dokumentacji dotyczącej tego procesu. Izba rozważa w tej sprawie podjęcie kroków prawnych.
Konferencja prasowa prezentująca wyniki kontroli „Sprawowanie nadzoru nad rynkiem finansowym przez KNF – wybrane zagadnienia”
Transkrypcja wideo w opracowaniu
Polski Bank Apeksowy S.A. – zawiódł Bank czy KNF?
Zgodnie z ustawą (o funkcjonowaniu banków spółdzielczych, ich zrzeszaniu i bankach zrzeszających) banki spółdzielcze mają obowiązek zrzeszać się z bankiem zrzeszającym, z wyjątkiem banków posiadających fundusze własne na poziomie co najmniej 5 mln euro. W Polsce istnieją dwa zrzeszenia banków spółdzielczych (Bank Polskiej Spółdzielczości i Spółdzielcza Grupa Bankowa). Utworzenie w nich systemów ochrony instytucjonalnej (Institutional Protection Scheme – IPS, to forma wzajemnej odpowiedzialności kilku banków lub instytucji finansowych, w ramach której każdy uczestnik jest chroniony przed niewypłacalnością przez inne instytucje w systemie, w praktyce IPS stanowią dodatkową warstwę zabezpieczenia dla klientów banków) doprowadziło do wygaśnięcia z końcem 2018 roku umów zrzeszenia z bankami, które nie przystąpiły do tych systemów. Polski Bank Apeksowy S.A. (PBA) miał być dla nich alternatywą, a jego działalność – w przeciwieństwie do zrzeszeń, które poza obsługą banków spółdzielczych, prowadzą również działalność komercyjną – miała się ograniczać wyłącznie do świadczenia usług na rzecz zrzeszonych z nim banków spółdzielczych. W celu rozpoczęcia działalności PBA powinien otrzymać od KNF zezwolenie na utworzenie banku, zezwolenie na rozpoczęcie działalności oraz decyzję o zatwierdzeniu projektu umowy zrzeszenia.
Najwyższa Izba Kontroli negatywnie oceniła nadzór Komisji Nadzoru Finansowego i jej Urzędu nad procesem tworzenia i rozpoczęcia działalności przez Polski Bank Apeksowy S.A. Postępowania administracyjne dotyczące ww. zgód i zezwoleń prowadzono nieprawidłowo lub z naruszeniem przepisów m.in. Kodeksu Postępowania Administracyjnego. 31 października 2016 r. do UKNF wpłynął wniosek 56 banków spółdzielczych o wydanie zezwolenia na utworzenie PBA. Po ponad roku KNF – dwoma głosami za i aż przy sześciu wstrzymujących – wydała decyzję zezwalającą. Jako przyczynę wstrzymania się od głosu ówczesny Przewodniczący KNF wskazał próby nacisków na niego przez osoby z PBA.
Oprócz konieczności uzupełnienia dokumentacji przez PBA wpływ na długość postępowania miały działania Przewodniczącego KNF. Pomimo że już w sierpniu 2017 r. Departament Licencji Bankowych (DLB) uzgodnił z Departamentem Prawnym (DPP) projekt decyzji KNF o utworzeniu PBA, miesiąc później ówczesny Przewodniczący podjął niezrozumiałą decyzję o przekazaniu wniosku PBA o wydanie zezwolenia na jego utworzenie do ponownego zbadania przez DPP. Uzasadniał to koniecznością zapewnienia rzetelnego i obiektywnego zbadania wniosku, z czym nie zgodził się były Dyrektor DLB, według którego przyczyną przeniesienia postępowania było szukanie sposobu na niewydanie zgody na utworzenie PBA.
Według NIK przekazanie do ponownego rozpoznania wniosku PBA było działaniem nieuzasadnionym i wpłynęło na wydłużenie postępowania, a ostateczna decyzja z listopada 2017 r. i tak była tą, którą przygotowano już w sierpniu. Warto podkreślić, że zezwolenie na utworzenie PBA było pilne, bo do końca 2018 roku wygasały dotychczasowe umowy zrzeszenia, a brak decyzji KNF wpływał na wzrost niepewności co do dalszej przyszłości założycieli PBA pozostających poza dwoma istniejącymi systemami ochrony instytucjonalnej.
Akt zawiązania PBA, sporządzony 7 lutego 2018 r. podpisało jedynie 47 z 56 banków spółdzielczych – część z nich w obawie przed brakiem zgody UKNF na rozpoczęcie przez PBA działalności, przystąpiła do istniejących IPS, nie informując o tym PBA ani innych założycieli.
27 listopada 2018 r. KNF wydała decyzję odmawiającą wydania zezwolenia na rozpoczęcie działalności przez PBA.
W trakcie postępowań UKNF dotyczących zgody na utworzenie PBA oraz zgody na rozpoczęcie jego działalności NIK stwierdziła m.in.:
- nierzetelne działania UKNF w zakresie terminu skierowania zapytania dot. wysokości składki jaką powinien wnieść PBA do Bankowego Funduszu Gwarancyjnego. Pismo skierowano do BFG dopiero 23 października 2018 r., tj. 91 dni po wskazaniu przez DLB potrzeby zwrócenia się do BFG w zakresie naliczania opłat dla PBA. Ostatecznie oszacowana przez BFG składka na fundusz przymusowej restrukturyzacji banków w 2021 roku była jednym z przyjętych przez KNF argumentów przemawiających za niewypełnieniem przez PBA warunku wskazanego w decyzji zezwalającej na utworzenie PBA
- zbyt późne i nierzetelne poinformowanie PBA o przesłankach mogących skutkować niewydaniem zezwolenia na rozpoczęcie działalności. UKNF poinformował PBA, że w postępowaniu dotyczącym wydania zgody na rozpoczęcie działalności stwierdzono przesłanki mogące skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem PBA dopiero 21 listopada 2018 r., pomimo że projekt decyzji KNF odmawiającej wydania zezwolenia na rozpoczęcie działalności przez PBA uzgodniono pomiędzy DLB i DPP już 9 i 15 listopada 2018 r. Ponadto nie wskazano precyzyjnie jakie przesłanki zależne od PBA nie zostały spełnione.
- niezasadne dążenia do merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku PBA o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej wydania zezwolenia na rozpoczęcie działalności. KNF wydała decyzję z 27 listopada 2018 r. odmawiającą zezwolenia na rozpoczęcie działalności przez PBA oraz decyzję z 14 maja 2019 r. utrzymującą w całości w mocy decyzję z 27 listopada 2018 r., pomimo że już 21 listopada 2018 r. zezwolenie KNF na utworzenie PBA utraciło moc.
Przymusowa restrukturyzacja Getin Noble Bank S.A. - potencjalny konflikt interesów
W związku ze złą sytuacją ekonomiczno-finansową Getin Noble Banku S.A., Komisja Nadzoru Finansowego w grudniu 2021 r. wyznaczyła kuratora, którym został Bankowy Fundusz Gwarancyjny (BFG). Miał on poprawić sytuację banku i zapewnić efektywność wdrażanego planu naprawy. 29 września 2022 r. BFG wszczął przymusową restrukturyzację wobec GNB (w następstwie czego powstała instytucja pomostowa Bank BFG S.A., której właścicielem był BFG i System Ochrony Banków Komercyjnych, z czasem bank ten nazwano VeloBank). W związku z tym BFG pełnił jednocześnie funkcje organu przymusowej restrukturyzacji, kuratora banku (tymczasowego administratora) oraz gwaranta depozytów bankowych, co w ocenie NIK mogło prowadzić do konfliktu interesów.
Zwrócił na to również uwagę Trybunał Sprawiedliwości UE (TSUE), który orzekł m.in., że w sytuacji, gdy krajowy organ ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji pełni też inne funkcje, nakłada to obowiązek przyjęcia rozwiązań strukturalnych/organizacyjnych celem zapewnienia niezależności operacyjnej i unikania konfliktów interesów. Według TSUE niezbędne przepisy dotyczące tego zagadnienia mogą być ustanowione zarówno przez samo państwo członkowskie jak i krajowy organ, i powinny zostać opublikowane. Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (po otrzymaniu odpowiedzi z TSUE na przesłane pytania prejudycjalne) orzekł, że wydanie decyzji przez BFG w przedmiocie przymusowej restrukturyzacji GNB nastąpiło z naruszeniem prawa (wyrok jest nieprawomocny). Sąd uznał, że nie zostały wprowadzone odpowiednie uzgodnienia strukturalne w celu zapewnienia niezależności operacyjnej i uniknięcia konfliktu interesów pomiędzy różnymi funkcjami BFG.
Rola KNF w procesie przymusowej restrukturyzacji GNB była ograniczona. KNF wydała decyzję w sprawie braku podstaw do zgłoszenia sprzeciwu w związku z nabyciem 100% akcji Banku przez Promontoria Holding 418 B.V. z grupy funduszy Cerberus Capital Management L.P. Tym samym stwierdziła, że nabywca akcji GNB wykazał, że:
- daje rękojmię wykonywania swoich praw i obowiązków w sposób należycie zabezpieczający interesy klientów banku i zapewniający bezpieczeństwo środków gromadzonych w banku;
- osoby przewidziane do objęcia w banku stanowisk członków rady nadzorczej i zarządu spełniają wymogi odpowiedniości;
- jest w dobrej kondycji finansowej;
- zapewni przestrzeganie przez bank wymogów ostrożnościowych wynikających z przepisów prawa;
- środki finansowe związane z nabyciem akcji nie pochodzą z nielegalnych lub nieujawnionych źródeł.
Komisja nie nadzorowała procesu poszukiwania inwestora nabywającego VeloBank, bowiem pozostawało to poza jej uprawnieniami.
Jak stwierdzono już w informacji po wcześniejszej kontroli NIK z 2022 r. dotyczącej Nadzoru Komisji Nadzoru Finansowego nad działaniami naprawczymi wybranych banków i spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych, Bankowy Fundusz Gwarancyjny w zakresie przymusowej restrukturyzacji nie jest kontrolowany przez żaden organ w państwie, także przez KNF.
Należy podkreślić, że w toku tej kontroli doszło do nieuzasadnionych utrudnień ze strony BFG, który ograniczał kontrolerom NIK dostęp do dokumentacji dotyczącej sprzedaży VeloBanku i wyboru nabywcy. W tej kwestii trwają prace analityczne nad możliwością podjęcia kroków prawnych na podstawie art. 98 ustawy o NIK, tj. utrudniania wykonywania czynności kontrolnych. W toku kontroli ujawniono ryzyka mogące wskazywać na konflikty interesów osób zaangażowanych w proces sprzedaży VeloBanku, jak również na brak transparentności po stronie BFG, co przejawiało się utrudnieniami w kontroli. Te kwestie również pozostają przedmiotem analiz prawnych NIK.
Polnord S.A. – od deweloperskiego giganta do cichego zniknięcia z giełdy
Polnord S.A. był jednym z największych deweloperów w Polsce. Jeszcze kilka lat temu miał ogromny bank ziemi i ambitne plany. Obecnie spółki nie ma już na Giełdzie Papierów Wartościowych, a drobni inwestorzy stracili pieniądze na spadku kursu akcji. Wszystko zaczęło się od Ryszarda Krauzego, ówczesnego kluczowego udziałowca Polnordu. W wyniku nieudanych inwestycji w poszukiwanie ropy naftowej w Kazachstanie, stracił on kontrolę nad spółką, a jego akcje przejęły w drodze egzekucji spółki Skarbu Państwa – PKO BP, BGK i PZU. W 2017 r. Polnord wciąż generował zyski i spłacał zadłużenie, a jego akcje kosztowały ok. 10 zł. W 2018 roku, gdy zagraniczny fundusz inwestycyjny Hanapeta zaczął wykazywać zainteresowanie Polnordem, spółki Skarbu Państwa zmieniły skład zarządu i rady nadzorczej spółki. Nowe kierownictwo zaczęło wprowadzać zmiany m.in zwalniać pracowników i wygaszać część działalności, co pogorszyło sytuację finansową firmy.
W styczniu 2019 r. spółki Skarbu Państwa (tj. PZU, BGK, PKO BP) zawarły porozumienie w sprawie wspólnej sprzedaży akcji Polnordu. Mimo sprzeciwu zagranicznego inwestora Hanapeta, który widział potencjał w firmie i chciał ją rozwijać, a nie likwidować, akcje sprzedano węgierskiej spółce Cordia International. Rok później Cordia wezwała do sprzedaży akcji za cenę 3,55 zł. Drobni inwestorzy, którzy często kupowali akcje po znacznie wyższych cenach (nawet 20-30 zł), zostali zmuszeni do ich sprzedaży w ramach tzw. przymusowego wykupu akcji.
W 2021 roku, przy zgodzie Komisji Nadzoru Finansowego, Polnord został wycofany z giełdy. Spółka wkrótce zmieniła nazwę na WWA Development S.A.
Upadek Polnordu to nie tylko historia jednej firmy. To przykład, jak państwo – poprzez swoje instytucje i spółki – nie wykorzystało potencjału, nie zareagowało na kryzys i nie ochroniło inwestorów.
Nadzór UKNF nad Polnordem ograniczał się do działań formalnych, którymi objęto jedynie ocenę wywiązywania się spółki z obowiązków informacyjnych i sprawozdawczych. Nie prowadzono systematycznej analizy sprawozdań finansowych Polnordu mimo corocznych złych wyników finansowych spółki. UKNF – posiadając wiedzę o słabej kondycji spółki, braku strategii jej rozwoju oraz porozumienia większościowych akcjonariuszy zmierzających do sprzedaży spółki bez względu na cenę – nie prowadził aktywnej polityki informacyjnej i nie zapewnił transparentnej informacji akcjonariuszom mniejszościowym.
W latach 2019-2021 do UKNF docierały liczne sygnały i skargi od mniejszościowych akcjonariuszy Polnordu wskazujących na kuriozalną sytuację, w której zarząd spółki, powołany głosami podmiotów Skarbu Państwa, inkasował milionowe wynagrodzenia, gdy ta generowała ogromne straty. Zwracano uwagę na powołanie na stanowisko prezesa osoby bez doświadczenia w branży deweloperskiej, wygaszenie podstawowej działalności biznesowej oraz drastyczny spadek kursu akcji. Zgłaszający podejrzewali, że były to działania na szkodę spółki i jej akcjonariuszy. UKNF nie posiadał pełnego tekstu porozumienia większościowych akcjonariuszy zmierzającego do sprzedaży posiadanych akcji i pozostawił je bez dogłębnej analizy. Dopiero dwa lata po zawarciu porozumienia i rok po jego wygaśnięciu (tj. w 2021 roku) dokonał na wniosek zaniepokojonych mniejszościowych akcjonariuszy analizy przyczyn jego zawarcia i realizacji. Finalnie UKNF uznał, iż nie doszło do złamania przepisów.
Według NIK przy tej ocenie nie uwzględniono wszystkich aspektów, zwłaszcza dotyczących zależności między sygnatariuszami a podmiotami zależnymi będącymi akcjonariuszami Polnordu oraz przysługującej im łącznej liczbie akcji i głosów na walnym zgromadzeniu. W efekcie nie rozpatrzono ewentualnego problemu przekroczenia progu 33% i wynikających z tego obowiązków związanych z transakcjami na znacznych pakietach akcji. Urząd odmawiał rozpatrywania skarg, traktując je jak informacje od „nieprofesjonalnych uczestników rynku finansowego” i powołując się na wewnętrzny komunikat. Zdaniem NIK, żaden przepis prawa nie upoważnił Przewodniczącego KNF do dzielenia obywateli na kategorie i ignorowania ich skarg, co stanowi naruszenie zasad praworządności i równości. W jednym z przypadków odpowiedzi na skargę udzielono dopiero po 118 dniach, co stanowi rażące naruszenie przepisów KPA.
Co więcej, UKNF nie tylko nie reagował, ale także nie udzielał inwestorom niezbędnych informacji, choć zgodnie z KPA organ administracji publicznej ma obowiązek pouczać strony o ich prawach. Zaniechano również przekazania skarg do właściwego organu, czyli rady nadzorczej spółki, która ma kontrolować zarząd. Takie podejście UKNF, oparte na braku formalnej podstawy prawnej, zostało uznane przez NIK za sprzeczne z zasadami ogólnymi KPA.
Najpoważniejsze zastrzeżenia NIK budzi jednak decyzja o wycofaniu akcji Polnordu z obrotu giełdowego. UKNF wydał na to zgodę, mimo świadomości toczącego się w sądzie sporu o unieważnienie uchwały w tej sprawie. Urząd, wbrew własnym wytycznym, nie zawiesił postępowania. Ocenił pozew sądowy jako obarczony brakami formalnymi, co w ocenie NIK było działaniem bezprawnym i stanowiło rażące naruszenie przepisów nakazujących zawieszenie postępowania w obliczu zagadnienia wstępnego.
Podsumowując, działania UKNF charakteryzowały się opieszałością, formalizmem i brakiem poszanowania dla podstawowych praw inwestorów. Zamiast aktywnie stać na straży bezpieczeństwa rynku, organ nadzoru, poprzez swoją bierność, przyczynił się do poczucia bezsilności i braku ochrony wśród akcjonariuszy, co ostatecznie ułatwiło zniknięcie spółki z Giełdy Papierów Wartościowych.
Ursus S.A. – zaniechanie czy celowe działanie KNF?
Legendarny polski producent, kojarzony głównie z ciągnikami rolniczymi, został w 1923 r. przekształcony w spółkę akcyjną Zakłady Mechaniczne „Ursus” S.A., w latach 90 sprywatyzowany, a w 2011 roku kupiony przez POL-MOT Warfarma. Kłopoty spółki rozpoczęły się w marcu 2019 r., kiedy komornik zajął 10% majątku Ursus S.A. na rzecz wierzyciela (PKO BP). Od listopada 2020 r. spółka została objęta uproszczonym postępowaniem restrukturyzacyjnym, a w lipcu 2021 r. ogłoszono jej upadłość. Firmę sprzedano w trzecim konkursie w październiku 2024 r. ukraińskiemu przedsiębiorcy za kwotę 74 mln zł (dwa poprzednie konkursy zakończono brakiem ofert z ceną wywoławczą 124 mln zł i 99 mln zł).
UKNF, przed złożeniem zawiadomienia do Prokuratury Okręgowej w Warszawie o podejrzeniu popełnienia przestępstwa polegającego na ujawnieniu oraz wykorzystaniu informacji poufnej w obrocie akcjami spółki Ursus S.A., nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego. Podstawą zawiadomienia była jedynie analiza wewnętrzna pracowników Urzędu oraz informacje pozyskane z domu maklerskiego. Dokumenty przekazane przez Komisję przy zawiadomieniu, m.in. lista osób mających dostęp do informacji poufnych czy lista pełniących obowiązki zarządcze i osób blisko z nimi związanych, były nierzetelne i nie uwzględniały osób mających realny dostęp do informacji dotyczącej wszczęcia wobec spółki Ursus egzekucji komorniczej. Ponadto, pomimo uprawnień w zakresie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, nie pozyskano dokumentacji o dostępie do informacji poufnych oraz nie żądano wyjaśnień lub oświadczeń od spółki i osób podejrzanych o nieuprawnione ujawnienie i wykorzystanie informacji poufnej.
Po upływie 17 dni od przekazania zawiadomienia do prokuratury o możliwości popełnienia przestępstwa w obrocie akcjami spółki Ursus (wraz z nierzetelnymi załącznikami), Komisja podała do publicznej wiadomości informację o złożeniu zawiadomienia i blokadzie rachunków papierów wartościowych i rachunku pieniężnego. Komunikat mimo ustaleń pomiędzy Przewodniczącym KNF a ówczesnym Dyrektorem Departamentu Nadzoru Obrotu UKNF nie zawierał walorów edukacyjnych w celu wzmocnienia efektu prewencyjnego.
8 maja 2020 r. Prokuratura Okręgowa w Warszawie umorzyła dochodzenie w sprawie zawiadomienia złożonego przez KNF. Decyzja ta została prawomocnie utrzymana przez Sąd Rejonowy dla Warszawy-Mokotowa.
Z ustaleń kontroli NIK wynika, że ze wszystkich 11 zawiadomień przekazanych prokuraturze dotyczących ujawnienia i wykorzystania informacji poufnej w 2019 roku, tylko w przypadku spółki Ursus dokonano łącznego zastosowania uprawnień Komisji polegających na blokadzie rachunków oraz upublicznieniu informacji o złożonym zawiadomieniu.
Pomimo licznych pism przedstawicieli spółki Ursus z marca 2021 r., Komisja nie podała do publicznej wiadomości informacji o prawomocnym umorzeniu dochodzenia prowadzonego przez Prokuraturę Okręgową w Warszawie na podstawie zawiadomienia KNF o podejrzeniu popełnienia przestępstwa w obrocie akcjami spółki Ursus. Zdaniem NIK brak tej informacji miał m.in. wpływ na kurs akcji spółki Ursus, a w konsekwencji na jej upadłość i wycofanie akcji w październiku 2022 r. z obrotu na Giełdzie Papierów Wartościowych.
W ocenie NIK, Komisja Nadzoru Finansowego, jako uczestnik rynku finansowego, powinna stosować jedną z fundamentalnych zasad, na których oparty jest obrót instrumentami finansowymi, czyli zasadę transparentności (przejrzystości rynku). Uczestnicy są zobowiązani do informowania inwestorów o zdarzeniach, które mogą mieć istotny wpływ na rynkową wycenę papierów wartościowych. W związku z tym informacja jest jednym z najcenniejszych dóbr na rynku kapitałowym, a postępowanie z informacjami – jedynym z najważniejszych aspektów rynku. Musi być też dostępna dla ogółu, gdyż stanowi podstawę podjęcia ewentualnych decyzji inwestycyjnych.
Postępowania nadzorcze dotyczące nałożenia na spółkę Ursus i członków zarządu kar pieniężnych wszczynano w większości przypadków po ogłoszeniu upadłości (np. w przypadku dwóch postępowań po upływie ok. dwóch lat oraz trzech lat i ośmiu miesięcy od zaistnienia okoliczności będących przedmiotem postępowania). W jednym z postępowań KNF działał niezgodnie z KPA nie podejmując wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W ramach prowadzonych przez KNF postępowań, na samą spółkę Ursus – będącą w upadłości – nałożono kary o łącznej wysokości ponad 4 mln zł.
Działanie UKNF wobec spółki Ursus (podobnie jak też działania wobec pozostałych podmiotów objętych kontrolą) budzą wiele wątpliwości i zastrzeżeń po stronie NIK. Zgromadzona w trakcie kontroli obszerna dokumentacja jest aktualnie przedmiotem analiz prawnych pod kątem skierowania stosownych zawiadomień do prokuratury o podejrzeniu popełnienia czynów zabronionych.
