NIK pomogła w załataniu dziury VAT-owskiej

Dochody z podatku od towarów i usług (VAT) stanowią niemal połowę dochodów podatkowych Polski. Wszelkie uszczuplenia w poborze tej daniny to dla państwa istotny problem, który może prowadzić do ograniczenia zakresu i jakości jego funkcji. Mowa o zapewnieniu obywatelom bezpieczeństwa zewnętrznego i wewnętrznego, zabezpieczenia socjalnego, usług zdrowotnych czy edukacyjnych. Wyłudzenia związane z VAT-em (konstrukcja tego podatku sprawia, że stał się on szczególnym zainteresowaniem przestępców i oszustów) mogą także podważać zaufanie obywateli do państwa. Z tych powodów NIK traktuje zagadnienie ściągalności VAT-u priorytetowo. Konsekwentne działania prowadzone przez Izbę w ciągu ostatnich 10 lat przyczyniły się do widocznej w ostatnim okresie poprawy sytuacji.

Problematyka poboru dochodów podatkowych i skuteczności działania organów odpowiedzialnych za ten obszar finansów publicznych jest przedmiotem szczególnego zainteresowania Najwyższej Izby Kontroli. Na konstytucyjnym organie kontroli spoczywa obowiązek wskazywania stopnia sprawności systemu podatkowego i wniosków z tego wynikających dla władzy wykonawczej.

Krzysztof Kwiatkowski

W 2009 r. NIK przeprowadziła kontrolę pn. Opodatkowanie transakcji wewnątrzwspólnotowych podatkiem od towarów i usług oraz egzekwowanie zaległości w VAT. W podsumowującym ją raporcie inspektorzy wskazywali na słabości skarbowych systemów informatycznych. Część opóźnień w realizacji obowiązków urzędów skarbowych (US) spowodowana była awarią od marca 2009 r. systemu informatycznego odpowiedzialnego za integrację danych między systemem Poltax i VIES. Opóźnienia i zaniedbania US zwiększyły ryzyko niewykrycia przypadków uchylania się od płacenia podatku i innych nadużyć. Izba ostrzegała również, że od 2005 r. nie zostały wprowadzone żadne nowe rozwiązania służące istotnemu podniesieniu sprawności postępowania egzekucyjnego.

W wyniku tej kontroli NIK skierowała do Ministra Finansów wnioski o:

  • zapewnienie sprawnego funkcjonowania systemów informatycznych wspomagających urzędy skarbowe w obszarze analizy poprawności rozliczeń transakcji wewnątrzwspólnotowych oraz rejestracji podatników
  • skuteczne egzekwowanie od jednostek podległych MF rzetelnego aktualizowania danych rejestracyjnych podatników VAT UE, w tym wykreślania z rejestru podatników VAT oraz prowadzenia bieżącej analizy informacji o transakcjach wewnątrzwspólnotowych dostępnych w VIES i wyjaśniania rozbieżności;
  • wyeliminowanie opóźnień w udzielaniu odpowiedzi na wnioski kierowane przez administracje państw członkowskich UE.

W 2013 r. po kontroli Zwalczanie oszustw w podatku od towarów i usług NIK stwierdziła, że skala nadużyć narasta, rosną kwoty uszczupleń VAT, a poziom kwot odzyskiwanych przez Skarb Państwa z tego tytułu jest niski. Organy kontroli skarbowej oraz organy podatkowe nie potrafiły skutecznie przeciwstawić się tej tendencji. NIK poinformowała o tym posłów, a po zakończeniu kontroli skierowała apel do Ministra Finansów o szybsze wprowadzanie tych rozwiązań, które sprawdziły się w innych krajach, w tym o:

  • przyspieszenie prac nad wdrożeniem w Polsce modelu hurtowni danych VAT opartych na Jednolitym Pliku Kontrolnym (JPK)
  • szersze wykorzystywanie instrumentów współpracy międzynarodowej na etapie rozpoznawania zagrożeń, typowania podmiotów do kontroli oraz prowadzenia kontroli,
  • zintensyfikowanie współpracy między służbami podległymi Ministrowi Finansów oraz z organami ścigania
  • szybsze pozyskiwanie oraz przetwarzanie danych z wykorzystaniem technik informatycznych przy planowaniu oraz prowadzeniu kontroli
  • kontynuowanie szkoleń inspektorów kontroli skarbowej i pracowników urzędów skarbowych w zakresie wiedzy i umiejętności w zwalczaniu oszustw podatkowych
  • poprawę skuteczności odzyskiwania należnych kwot wymierzonych w decyzjach pokontrolnych.

Poszczególne państwa podejmują różnorodne działania dla ograniczenia patologii w obszarze podatku od towarów i usług. Także w naszym państwie najwyższy czas, by te działania zintensyfikować i nie czekać na uzdrowienie systemu na poziomie unijnym. Trzeba robić porządek na naszym VAT-owskim podwórku we własnym, możliwym zakresie.

Krzysztof Kwiatkowski

W 2014 r. Izba przeprowadziła jeszcze dwie kontrole, które były związane z problemem VAT. Inspektorzy sprawdzili nadzór organów podatkowych i organów kontroli skarbowej nad prawidłowością rozliczeń z budżetem państwa podmiotów z udziałem kapitału zagranicznego. Zbadali też egzekwowanie przepisów prawa wobec podmiotów prowadzących działalność w zakresie zakładów wzajemnych.

Podczas prezentacji w Sejmie corocznej Analizy wykonania budżetu państwa i polityki pieniężnej prezes NIK Krzysztof Kwiatkowski wskazywał na problem oszustw podatkowych i przedstawił wniosek o reformę systemu podatkowego w celu jego uproszczenia i uodpornienia na nadużycia i działania przestępcze (wniosek ten powtarzany będzie w kolejnych latach). Szef Izby ostrzegał wtedy, że drugi rok z rzędu znacząco wzrosły zaległości podatkowe, a jednocześnie obniżeniu uległa skuteczność ich egzekucji. W rezultacie dochody podatkowe były w 2013 r. o 2,7 % niższe niż w roku 2012.

W 2015 Minister Finansów przyjął wniosek NIK dotyczący Jednolitego Pliku Kontrolnego do realizacji. JPK  został wprowadzony ustawą z 10 września o zmianie ustawy Ordynacja podatkowa.  Jednocześnie NIK przeprowadziła w tym roku kompleksową kontrolę Przeciwdziałania wprowadzaniu do obrotu gospodarczego faktur dokumentujących czynności fikcyjne. W opublikowanym w 2016 r. raporcie Izba stwierdziła, że działania Ministra Finansów i podległych mu organów były nadal nieskuteczne. Choć stwierdzono, że sześciokrotnie wzrosły zatrzymane przez urzędy kontroli skarbowej wypłaty nienależnych zwrotów VAT, to jednocześnie dynamicznie rosły zaległości podatkowe. W 2015 wykryto 360 tys. fikcyjnych faktur na kwotę 82 mld zł. Zwiększona wykrywalność oszustw podatkowych nie przełożyła się na odzyskiwanie należnych wpływów. Zaległości podatkowe z tytułu VAT na koniec 2016 r. wyniosły prawie 60 mld zł, a zaległości w VAT wzrosły w porównaniu do 2015 r. o 17,1 mld zł, tj. o ponad 40 proc. Z powodu bezskutecznej egzekucji umorzono postępowania na kwotę ok. 21 mld zł, tj. o 26 proc. wyższą niż w 2015 roku. NIK ponownie wykazała, że ani dotychczasowe regulacje prawne, ani prowadzone działania nie pozwalają na skuteczne zabezpieczenie interesów Skarbu Państwa.

Uregulowania prawne oraz sprawność organów podatkowych muszą gwarantować taki stan, by nieuczciwi podatnicy, wręcz oszuści, nie żerowali na uczciwych przedsiębiorcach i obywatelach, rzetelnie wywiązujących się ze swoich obowiązków.

Krzysztof Kwiatkowski

Ranga dokonanych przez Izbę ustaleń była na tyle duża, że zostały one zaprezentowane przez prezesa NIK Krzysztofa Kwiatkowskiego na posiedzeniu plenarnym Sejmu 10 czerwca 2016 roku.  Szef NIK wskazał na pilną potrzebę wdrożenia rekomendowanych przez grona eksperckie rozwiązań, takich jak:

  • obowiązek wystawiania faktur VAT za pośrednictwem serwera Ministerstwa Finansów (centralny rejestr faktur)
  • publiczny rejestr rachunków bankowych podatników
  • ograniczenie możliwości rozliczeń kwartalnych w VAT
  • dodanie kolejnych przesłanek warunkujących wykreślenie podatnika z rejestru podatników VAT
  • fakultatywna dzielona płatność (split payment) lub możliwość stosowania dzielonej płatności jako przesłanki zwalniającej od odpowiedzialności solidarnej
  • rozszerzenie zakresu odpowiedzialności solidarnej w ten sposób, że będzie miała zastosowanie zawsze w przypadku dokonywania płatności z tytułu transakcji na konto inne niż uwidocznione w bazie on-line podatników jako konto właściwe do rozliczeń VAT
  • ograniczenie płatności gotówkowych
  • zintensyfikowanie współpracy między służbami podległymi Ministrowi Finansów oraz z prokuraturą i Policją oraz przyśpieszenie reakcji służb skarbowych.

Prezes NIK poddał również pod rozwagę posłów wyodrębnienie wyspecjalizowanej służby do zwalczania oszustw podatkowych - tych, które popełniane są na wielką skalę przez zorganizowane grupy przestępcze.

NIK podkreślała, że ograniczeniu strat związanych z nadużyciami w VAT zapobiec może jedynie zastosowanie kompleksowego rozwiązania. Realizowane w latach 2016-2018 przedsięwzięcia dowodzą, że Minister Finansów rozpoczął konsekwentne uszczelnianie systemu podatkowego. Wprowadzone zmiany są zbieżne z kierowanymi od lat wnioskami NIK. Funkcjonuje już np. publiczny rejestr rachunków bankowych podatników, wprowadzono dodatkowe przesłanki warunkujące wykreślenie podatnika z rejestru podatników VAT, ograniczono możliwości kwartalnych rozliczeń podatku VAT, wprowadzono fakultatywny split payment z alternatywą możliwości stosowania tzw. płatności dzielonej jako przesłanki zwalniającej od odpowiedzialności solidarnej. Ograniczono też w końcu płatności w formie gotówkowej.

Jeszcze w 2016 r. NIK przeprowadziła dwie kontrole związane z luką VAT-owską. Prześwietlone zostały działania organów kontroli skarbowej i organów służby celnej pod kątem ograniczania szarej strefy w gospodarce. Izba zbadała też obszar nielegalnego obrotu paliwami ciekłymi. Po tej kontroli NIK wskazała na problem braku koordynacji między administracją celną, podatkową i skarbową. W odpowiedzi m.in. na wniosek NIK Minister Finansów skonsolidował te służby w nowej Krajowej Administracji Skarbowej. 

Ponieważ problem z podatkiem VAT ma charakter ogólnoeuropejski, NIK włącza się w tym obszarze w działania międzynarodowe. W 2017 r. rozpoczęła się międzynarodowa kontrola handlu internetowego, w której wspólnie z NIK uczestniczy Federalna Izba Obrachunkowa Niemiec i Najwyższy Urząd Kontroli Czech. Wspólną częścią kontroli jest sprawdzenie działalności systemu MOSS (Mini One-Stop-Shop), który obejmuje dystrybucję VAT za usługi telekomunikacyjne, nadawcze i elektroniczne. Rok później NIK została gospodarzem spotkania europejskiej grupy roboczej ds. VAT. Wybór Warszawy nie był przypadkowy - Izba stała się na świecie rozpoznawana ze względu na swoje zaangażowanie w rozwiązanie problemu nadużyć VAT-owskich.

Kontrole NIK dotyczące systemu podatkowego są wzorem do naśladowania dla najwyższych organów kontroli innych państw. To w oparciu o propozycje zmian, które przez kolejne lata konsekwentnie i stanowczo przedstawiała Izba, zmieniono w Polsce system poboru podatku VAT.

Krzysztof Kwiatkowski

W 2018 roku NIK przeprowadziła kolejną kontrolę poświęconą  wyłudzeniom podatku VAT. Izba oceniła, że skuteczność aparatu skarbowego wyraźnie się poprawiła. W 2017 r. dochody z podatku od towarów i usług  były o 30 mld zł  wyższe niż w 2016 roku. Było to konsekwencją nie tylko dobrej koniunktury, ale też wprowadzonych zmian i narzędzi, które poprawiły jego ściągalność. Wdrażane stopniowo rozwiązania, o które NIK wnioskowała od 2013 r., zaczęły przynosić efekty. Mimo to egzekucja dochodów nadal pozostawia wiele do życzenia. Izba podkreśla, że wciąż występują poważne zagrożenia dla gromadzenia dochodów z tego podatku. Wymagają one intensywnych i szybkich działań służb podległych szefowi Krajowej Administracji Skarbowej. Tymczasem tempo reakcji tych organów na zidentyfikowane zagrożenia jest wciąż niezadowalające. NIK stwierdziła, że połowa ze sprawdzonych urzędów skarbowych podejmowała kontrole nawet kilka miesięcy po ustaleniu istotnych przesłanek uzasadniających ich przeprowadzenie.

Obecnie NIK przygotowuje raport o funkcjonowaniu Jednolitego Pliku Kontrolnego. Izba bada wykorzystanie JPK w postępowaniach i kontrolach podatkowych. Inspektorzy wzięli pod uwagę różne punkty widzenia - także perspektywę przedsiębiorców. Kontrolerzy zainteresowali się np. skalą ewentualnych problemów technicznych, jakie można napotkać przy sporządzaniu i przekazywaniu plików JPK, oraz kosztem realizacji tego obowiązku.

Kalendarium działań NIK dotyczących luki VAT-owskiej

2009

NIK przeprowadza kontrolę Opodatkowanie transakcji wewnątrzwspólnotowych podatkiem od towarów i usług oraz egzekwowanie zaległości w VAT

2010

NIK publikuje raport, z którego wynika, że systemy informatyczne skarbówki są awaryjne, a postępowania egzekucyjne wymagają pilnego usprawnienia.

2013

NIK przeprowadza kontrolę Zwalczanie oszustw w podatku od towarów i usług

2014

W Analizie wykonania budżetu państwa i polityki pieniężnej NIK wskazuje na problem oszustw podatkowych i stawia wniosek o reformę systemu podatkowego w celu jego uproszczenia i uszczelnienia

2014

NIK sprawdza nadzór organów podatkowych i organów kontroli skarbowej nad prawidłowością rozliczeń z budżetem państwa podmiotów z udziałem kapitału zagranicznego

2014

NIK bada egzekwowanie przepisów prawa wobec podmiotów prowadzących działalność w zakresie zakładów wzajemnych.

2014

NIK informuje Sejm o narastającej skali oszustw podatkowych i wnioskuje o szybkie wprowadzenie sprawdzonych rozwiązań, w tym Jednolitego Pliku Kontrolnego (JPK)

2015

NIK przy okazji kolejnej Analizy wykonania budżetu państwa i polityki pieniężnej ponawia wniosek o reformę systemu podatkowego

2015

Minister Finansów przyjmuje wniosek NIK do realizacji - rozpoczyna się wprowadzanie JPK

2015

NIK przeprowadza kontrolę Przeciwdziałanie wprowadzaniu do obrotu gospodarczego faktur dokumentujących czynności fikcyjne

2016

Prezes NIK, ze względu na rangę ustaleń Izby, przedstawia wnioski pokontrolne na posiedzeniu plenarnym Sejmu

2016

NIK sprawdza działania organów kontroli skarbowej i organów służby celnej w celu ograniczenia szarej strefy w gospodarce

2016

NIK przeprowadza kontrolę Zapobieganie nielegalnemu obrotowi paliwami ciekłym. Izba wskazuje m.in. na problem braku koordynacji między administracją celną, podatkową i skarbową.

2016-2017

Minister Finansów wprowadza kolejne zmiany zbieżne z wnioskami NIK, m.in. powstaje skonsolidowana Krajowa Administracja Skarbowa. 

2017

Rozpoczyna się międzynarodowa kontrola handlu internetowego, w której wspólnie z NIK uczestniczy Federalna Izba Obrachunkowa Niemiec i Najwyższy Urząd Kontroli Czech. Wspólną częścią kontroli jest sprawdzenie działalności systemu MOSS (Mini One-Stop-Shop), który obejmuje dystrybucję VAT za usługi telekomunikacyjne, nadawcze i elektroniczne.

2018

NIK gospodarzem spotkania europejskiej grupy roboczej ds. VAT

2018

NIK przeprowadza kontrolę Przeciwdziałanie wyłudzeniom podatku VAT

2019

Raport NIK wskazuje na poprawę skuteczności aparatu skarbowego w zapobieganiu wyłudzeniom podatku VAT. Izba stawia kolejne wnioski w celu uszczelnienia systemu podatkowego.

2019

NIK przygotowuje raport dotyczący Wykorzystania JPK w postępowaniach i kontrolach podatkowych

Materiały audiowizualne dla radia, TV i portali internetowych >>

Informacje o artykule

Data utworzenia:
05 marca 2019 15:22
Data publikacji:
05 marca 2019 15:22
Wprowadził/a:
Andrzej Gaładyk
Data ostatniej zmiany:
06 marca 2019 13:42
Ostatnio zmieniał/a:
Andrzej Gaładyk
Złoty napis VAT na granatowym tle © Adobe Stock

Przeczytaj treść ponownie