Nieprawidłowości wykryte przez Najwyższą Izbę Kontroli wykazały, że ani prezydent miasta, ani wojewódzki konserwator zabytków nie zapewnili toruńskim zabytkom właściwej ochrony w związku z inwestycją na Bulwarze Filadelfijskim. Wybudowane na nabrzeżu dwa nowoczesne pawilony przysłoniły widok na zabytkowe mury miejskie, a dachy pawilonów ograniczyły widok na Wisłę od strony Starówki.
NIK sformułowała swoją ocenę na podstawie prowadzonych oględzin. Inwestycja nie ma istotnego wpływu na panoramę miasta obserwowaną z platformy widokowej położonej na przeciwległym brzegu Wisły, natomiast na poziomie odpowiadającym podstawie pawilonów są miejsca, w których widok na zabytkowe mury miejskie został znacznie przesłonięty, co Izba uznała za nieprawidłowe. Podobnie jak ingerencję dachów pawilonów w widok na rzekę od strony Starego Miasta, czego można było uniknąć, gdyby postawiono je zgodnie z koncepcją przedstawioną w zwycięskiej pracy konkursowej. Zakładała ona budowę schodów prowadzących ku Wiśle na przedłużeniu osi dwóch ulic, tymczasem prezydent Torunia zatwierdził projekt budowlany, w którym w miejscu schodów umieszczono pawilony. Przed rozpoczęciem inwestycji miasto nie dysponowało także prawidłowo sporządzonymi analizami widokowymi - cztery z siedmiu wizualizacji pawilonów przedstawiały obiekty w niewłaściwej skali, co miało znaczenie przy ocenianiu ich wpływu na otoczenie.
Za spóźnione NIK uznała działania wojewódzkiego konserwatora zabytków, który choć o planach władz miasta związanych z zagospodarowaniem Bulwaru Filadelfijskiego wiedział już od 2016 r., swoje zastrzeżenia wobec inwestycji zgłosił dopiero w połowie 2022 r., gdy budowę jednego z pawilonów doprowadzono do tzw. stanu surowego zamkniętego. W związku z wynikami kontroli Izba zwróciła się do wojewody kujawsko-pomorskiego o rozważenie zmiany na stanowisku wojewódzkiego konserwatora zabytków.
NIK pozytywnie oceniła decyzję władz Torunia, które w marcu 2023 r. zdecydowały o zmianie elewacji pawilonów i kształtu ich balustrad, jednak Izba zwraca uwagę na wymiar finansowy przedsięwzięcia. Koszt wykonania prac związanych ze zmianą projektu wyceniono w sumie na niemal 870 tys. zł.
Toruńska Starówka pod (nie)szczególnym nadzorem
Nadwiślańska panorama w Toruniu to szczególne dobro kulturowe i unikalny na skalę światową krajobraz. Burzliwa dyskusja na temat inwestycji w tak cennym, z uwagi na wysokie walory estetyczne i zabytkowe obszarze, rozpoczęła się w czerwcu 2022 r. Wątpliwości wzbudził sam pomysł budowy na Bulwarze Filadelfijskim nowoczesnych pawilonów, ale także ich lokalizacja i kształt. Krytycznie o tej inwestycji wypowiadali się wówczas m.in. przedstawiciele Wojewódzkiej Rady Ochrony Zabytków czy Narodowego Instytutu Dziedzictwa. Pojawiły się obawy, że budowa pawilonów może przyczynić się do usunięcia toruńskiej Starówki z listy światowego dziedzictwa UNESCO, na której jest zaledwie 17 obiektów z Polski. O wszczęcie kontroli w sprawie inwestycji zwrócili się do NIK parlamentarzyści.
Izba ustaliła, że w okresie od 1 stycznia 2013 r. do 13 kwietnia 2022 r. miasto nie miało gminnego programu opieki nad zabytkami, choć jego cyklicznego sporządzania wymagały przepisy. Do zakończenia kontroli prowadzonej przez NIK w urzędzie nie przygotowano także, właściwego w zakresie ochrony zabytków, projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (mpzp) obejmującego m.in. obszar, w którym realizowano kontrowersyjną inwestycję. Opracowywanie tego planu trwa od czerwcu 2012 r.
Z kontroli wynika także, że prezydent miasta sprawował niewystarczający nadzór nad sądem konkursowym, który wybrał koncepcję zagospodarowania Bulwaru Filadelfijskiego. Wyniki konkursu zatwierdził natomiast niezgodnie z zasadami określonymi w wydanym przez siebie zarządzeniu.
W 2014 r. prezydent powołał dziewięcioosobowy sąd konkursowy, którego tylko jeden członek – miejski konserwator zabytków – był specjalistą z zakresu ochrony zabytków. Z powodu urlopu nie brał on jednak udziału w posiedzeniu zorganizowanym 13 maja 2015 r., na którym wybrano zwycięzcę konkursu na zagospodarowanie Bulwaru Filadelfijskiego. Samego wyboru dokonano w głosowaniu, w którym z siedmiorga obecnych na posiedzeniu sędziów, za zwycięskim projektem głosowało zaledwie troje, a trzy kolejne osoby wstrzymały się od głosu, choć takiej możliwości zarządzenie prezydenta nie przewidywało. NIK zwraca również uwagę na to, że prezydent Torunia nie zadbał o udział w sądzie konkursowym zewnętrznego specjalisty z zakresu ochrony zabytków i nie wprowadził wymogu uczestniczenia takiego specjalisty w głosowaniu nad zwycięską pracą.
NIK ustaliła również, że przed rozpoczęciem inwestycji miasto nie dysponowało właściwie przygotowanymi analizami widokowymi związanymi z projektem. Przeprowadzone przez kontrolerów Izby oględziny wykazały, że cztery z siedmiu wizualizacji sporządzonych przez projektanta odbiegały od stanu rzeczywistego. Część z przedłożonych rysunków przedstawiała obiekty w nieodpowiedniej skali, co miało znaczenie dla oceny wpływu inwestycji na otaczający ją krajobraz kulturowy. Ostatecznie prezydent Torunia zatwierdził projekt budowlany, który różnił się od koncepcji konkursowej, według której na przedłużeniu osi ulic Żeglarskiej i Łaziennej miały znajdować się schody prowadzące ku Wiśle. W zatwierdzonym projekcie umieszczono tam pawilony.
Istotne dla inwestycji na Bulwarze Filadelfijskim były również wątpliwości dotyczące przebiegu granic najważniejszego toruńskiego zabytku, czyli Starówki zlokalizowanej w obrębie dawnych murów miejskich. Spór wynika z decyzji wydanej w 1952 r., na podstawie której dzielnicę wpisano do rejestru zabytków. O braku jednoznacznej i konsekwentnej interpretacji jej granic świadczyła jednak korespondencja w tej sprawie prowadzona między miastem, a wojewódzkim konserwatorem zabytków, który przedstawiał różne opinie na temat tych terenów i ich walorów zabytkowych. Tymczasem to od ustalenia granic obszaru chronionego zależy, które organy są właściwe do podejmowania decyzji dotyczących tego rejonu miasta, a także koszty związane z realizowanymi w obszarze chronionym inwestycjami.
Ocenę wpływu pawilonów na postrzeganie części dawnych murów obronnych Torunia wraz z bramami, NIK sformułowała odrębnie, w zależności od przyjętego punktu obserwacji – z perspektywy przechodnia oraz najważniejszych punktów widokowych.
Z oględzin przeprowadzonych przez kontrolerów Izby wynika, że od strony Starego Miasta (ul. Łaziennej i Żeglarskiej) tarasy pawilonów w części przysłoniły widok na Wisłę. Duża powierzchnia platform widokowych negatywnie wpłynęła natomiast na historyczne powiązania widokowe na linii miasto – rzeka, co także zauważył Narodowy Instytut Dziedzictwa. To oznacza, zdaniem NIK, że prezydent miasta nie zrealizował zaleceń określonych w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Torunia z 2018 r. oraz warunkach konkursu dotyczących ochrony konserwatorskiej, co było działaniem nierzetelnym. Inwestycja na Bulwarze Filadelfijskim nie ma natomiast, zdaniem Izby, istotnego wpływu na panoramę miasta obserwowaną z platformy widokowej położonej na przeciwległym brzegu rzeki. Ponadto pawilony na ogół nie przesłaniają widoku murów miejskich z mostu im. Józefa Piłsudskiego - jedynie pawilon nr 2 w niewielkiej części zasłania podstawę murów.
NIK pozytywnie ocenia działania prezydenta podjęte w celu wydania wymaganych decyzji. Także realizacja inwestycji następowała zgodnie z projektem budowlanym. Warto jednak podkreślić, że zgodnie z nim pawilony w najwyższych punktach (poręcz barierki) przewyższają linię jezdni Bulwaru Filadelfijskiego o co najmniej 1,5 m, a maksymalnie nawet o 1,9 m, choć na etapie konkursu uznano, że najwyższy punkt nie powinien przekraczać tej linii.
Na realizację inwestycji władze miasta pozyskały środki zewnętrzne w łącznej kwocie ponad 35,3 mln zł, a samo przedsięwzięcie wykonywano zgodnie z warunkami dofinansowania w ramach dwóch projektów z zastrzeżeniem, że ich zakończenie przesunięto odpowiednio na IV kwartał 2023 r. (budowa pawilonów) i II kwartał 2024 r. (budowa drogi). 160 tys. zł, czyli 3% dotychczasowych wydatków związanych z projektami, ujęto niezgodnie z klasyfikacją wydatków, a jeden z nich w wysokości 90 tys. zł poniesiono, chociaż umowa nie została prawidłowo zrealizowana. Miasto poświadczyło bowiem odbiór i dokonało pełnej płatności, mimo, że wykonawca wbrew umowie nie zamontował pomostów w umówionej lokalizacji.
Nieprawidłowo – w wartości środka trwałego w budowie – księgowano podlegający odliczeniu podatek od towarów i usług w ramach jednego projektu, który według stanu na 10 kwietnia 2023 r. wynosił ponad 1 mln zł.
W sprawie inwestycji na Bulwarze Filadelfijskim NIK przyjrzała się również działaniom wojewódzkiego konserwatora zabytków. Jak ustalili kontrolerzy Izby już w 2016 r. otrzymał on projekt pierwszej z trzech decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji pawilonów, w której wyraźnie wskazano ich maksymalne rozmiary i liczbę. Wojewódzki konserwator zabytków jeszcze przed otrzymaniem projektu wskazał, że inwestycja będzie miała znaczący wpływ na okoliczne zabytki, a mimo to kontrolę dokumentacji projektu przeprowadził dopiero w lipcu 2022 r. W ocenie NIK były to działania spóźnione, bowiem wszelkie zastrzeżenia wojewódzki konserwator zabytków powinien sformułować już na etapie planowania inwestycji.
Z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego przeprowadzał on również procedurę uzgodnienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Starego Miasta wraz z otoczeniem. W efekcie jedno z jego postanowień zostało uchylone przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, który stwierdził, że uzgadniany projekt planu ma poważne wady i braki w zakresie ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków. Wojewódzki konserwator nierzetelnie realizował też obowiązki dotyczące nadzoru, kontroli i współpracy z innymi podmiotami. Nie uzgodnił np. otrzymanego projektu decyzji o ustaleniu inwestycji w zakresie zieleni zabytkowej, a dwie z trzech decyzji na usunięcie drzew lub krzewów wydał nieprawidłowo.
Wnioski pokontrolne NIK
Mając na uwadze wyniki przeprowadzonej kontroli, NIK zwróciła się do Prezydenta Torunia m.in. o podjęcie skutecznych działań w celu objęcia zabytków ochroną w formie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także doprecyzowania granic najważniejszego zabytku Torunia, realizację wytycznych Głównego Konserwatora Zabytków oraz prawidłowe kwalifikowanie wydatków.
Do Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków NIK wystąpiła m.in. o rzetelne realizowanie obowiązków dotyczących nadzoru i kontroli, podjęcie działań mających na celu jednoznaczne określenie granic najważniejszego zabytku Torunia, sporządzanie programów przeprowadzanych kontroli, a także prawidłowe wydawanie decyzji zezwalających na usunięcie drzew lub krzewów.
O ocenie sformułowanej po kontroli w Wojewódzkim Urzędzie Ochrony Zabytków w Toruniu, NIK powiadomiła także Wojewodę Kujawsko-Pomorskiego prosząc jednocześnie o rozważenie zmiany na stanowisku Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Wojewoda przekazał zgromadzony w tej sprawie materiał Generalnemu Konserwatorowi Zabytków i poinformował o tym Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego.
