NIK o pomocy koordynatorów rodzinnej pieczy zastępczej

Działalność koordynatorów rodzinnej pieczy zastępczej jest na ogół dobrze zorganizowana. W zawodzie jest jednak nadal spora fluktuacja z powodu niskich wynagrodzeń. Nie wypracowano też metody oceny efektywności ich pracy – NIK postuluje tu konkretne rozwiązania. Ankietowani respondenci jednak podkreślają, że funkcja jest potrzebna i w większości wypadków skuteczna.

W latach 2014–2019 liczba rodzin zastępczych – formy opieki nad dziećmi najbardziej zbliżonej do naturalnego środowiska rodzinnego – uległa zmniejszeniu o 6%. O 8% ubyło rodzin zastępczych niezawodowych, zaś rodzin spokrewnionych o 7,3%. Wzrosła natomiast o 7,1% liczba rodzin zastępczych zawodowych oraz aż o 69,1% liczba rodzinnych domów dziecka (rdd), których jednak jest i tak relatywnie niewiele.

Liczba podmiotów rodzinnych form pieczy zastępczej w Polsce w latach 2014-2019 (stan na dzień 31 grudnia danego roku). Źródło: dane MRPiPS obejmujące realizację ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej.

Dla niezbędnego wsparcia rodziny wprowadzono, w ramach ustawy o pieczy zastępczej z 2012 r., zawód koordynatora rodzinnej pieczy zastępczej. Powinni oni, jako ogniwo pośredniczące, zapewniać rodzinom zastępczym i rdd możliwie pełne należne im wsparcie ze strony Powiatowych Centrów Pomocy Rodzinie (PCPR). Liczba zatrudnionych koordynatorów w latach 2014-2019 wzrosła o 60,9%, natomiast malała liczba dzieci umieszczonych w rodzinnych formach pieczy zastępczej (w tym samym okresie o 3,4%).

Liczba koordynatorów rodzinnej pieczy zastępczej w latach 2014-2019 oraz rodzin objętych opieką. Źródło: dane MRPiPS obejmujące realizację ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej.

Prawidłowości i efektów zadań realizowanych przez koordynatorów rodzinnej pieczy zastępczej, a nawet celowości ich powołania dotąd nie zbadano (chociażby na potrzeby ministra ds. rodziny, który jest odpowiedzialny m.in. za monitorowanie zadań wynikających z ustawy), chociaż mogłoby to pomóc wprowadzić niezbędne zmiany systemowe, skoro zarówno organizatorzy pieczy zastępczej, jak i sami koordynatorzy napotykają wiele barier.

Największa z nich to zbyt mała liczba rodzin zastępczych i rodzinnych domów dziecka, a w dalszej kolejności – m.in. przewlekłość postępowań sądowych czy brak możliwości umieszczenia np. licznego rodzeństwa w jednej rodzinie zastępczej lub rodzinnym domu dziecka. Niekiedy rodziny zastępcze i rdd borykają się z przepełnieniem, co skutkuje np. ograniczonymi kontaktami z rodziną biologiczną. Do tego Ośrodki Pomocy Społecznej niedostatecznie angażują się w pracę z rodziną biologiczną lub nie angażują się wcale. Nierzadko brak też dostępu do specjalistów (np. terapeuta dziecięcy, psychiatra) i zbyt mała liczba psychologów (niskie zarobki).

Niedobór rodzin zastępczych oznacza konieczność rychłego wprowadzenia centralnego banku danych o wolnych miejscach w rodzinnej pieczy zastępczej, o co NIK wnioskowała już 4 lata temu. Takie rozwiązanie wsparłoby proces przekształcenia systemu tak, by oprzeć go przede wszystkim na rodzinnych formach pieczy zastępczej i ograniczyć rolę placówek opiekuńczo-wychowawczych.

Liczba podmiotów rodzinnych form pieczy zastępczej wg województw (stan na 31 grudnia 2019 r.). Źródło: dane MRPiPS obejmujące realizację ustawy o pieczy zastępczej.

Prawie 77% rodzin zastępczych uznała działania koordynatorów jako całkowicie lub w ograniczonym zakresie potrzebne i skuteczne. Ma to szczególne znaczenie w kontekście deficytu rodzinnych środowisk zastępczych i spadku zainteresowania osób pełnieniem tej roli. Na koniec I półrocza 2020 r. największy odsetek stanowiły rodziny zastępcze spokrewnione (65,2%). W dalszej kolejności były to rodziny zastępcze niezawodowe (27,6%) i rodziny zastępcze zawodowe (4,9%) oraz rodzinne domy dziecka (2,3%).

W 21 skontrolowanych powiatach liczba rodzin zastępczych i rodzinnych domów dziecka zmalała w okresie objętym kontrolą o 3,5% (z 3168 w 2018 r. do 3056 na koniec czerwca 2020 r.) – głównie wskutek spadku liczby rodzin zastępczych spokrewnionych. Przez cały okres objęty kontrolą na tym samym poziomie utrzymywała się natomiast liczba rodzin zastępczych zawodowych, a nieznacznie wzrosła jedynie liczba rdd:

Liczba i typ rodzin zastępczych i rdd z terenu powiatu w 21 kontrolowanych jednostkach, wg stanu na koniec roku lub półrocza. Źródło: dane z kontroli NIK

Średnio opieką koordynatorów pieczy zastępczej objęte było ok. 80% rodzin zastępczych, choć w niektórych powiatach odsetek ten sięgał zaledwie 60%, zaś gdzie indziej – aż 99%.

Działalność koordynatorów rodzinnej pieczy zastępczej na ogół była prawidłowo zorganizowana. Jednak stwierdzone nieprawidłowości w realizacji zadań koordynatorów oraz brak metody oceny efektywności działań koordynatorów mogły wpływać niekorzystnie na objęte pomocą środowiska zastępcze i przebywające w nich dzieci.

Samo wsparcie ze strony koordynatorów było z reguły skuteczne. W sytuacjach problemowych przeprowadzali oni rozmowy z rodzinami zastępczymi i dziećmi. Organizowali też pomoc dostosowaną do potrzeb. Skuteczność oscylowała od 91,9% (zapewnienie dziecku ochrony przed arbitralną lub bezprawną ingerencją w jego życie prywatne) po 98,9% (zapewnienie dostępu dziecku do przysługujących mu świadczeń zdrowotnych). Działania nieskuteczne obejmowały najczęściej zaniechanie starań o świadczenia alimentacyjne lub opóźnione wnioski do właściwego sądu o wydanie zarządzeń wobec podopiecznych.

Jak wynika z anonimowych badań ankietowych, koordynatorzy z reguły aktywnie pomagali w realizacji wszystkich lub większości celów – jedynie 4,9% respondentów podało, że koordynator w ogóle nie brał udziału w realizacji działań wynikających z planu pomocy dziecku. Jednym z podstawowych działań koordynatorów są wizyty środowiskowe – te przeprowadzane były średnio raz w miesiącu. Zdarzało się jednak, że o ile koordynatorzy odbywali je z taką częstotliwością, to w wypadku rodzin objętych tylko pomocą ze strony starostwa pracownicy jednostki przeprowadzali je jedynie raz na pół roku.

Współpraca koordynatorów i pracowników organizatora pieczy zastępczej z podmiotami zewnętrznymi dotyczyła kontaktów z sądami rodzinnymi (kwestie możliwości powrotu dziecka na łono rodziny biologicznej), ośrodkami adopcyjnymi (zgłaszanie do adopcji dzieci z uregulowaną sytuacją prawną), ośrodkami pomocy społecznej (pozyskiwanie informacji o rodzinach biologicznych) i placówkami szkolnymi (monitorowanie postępów w nauce i zachowania).

Tylko w czterech spośród 21 skontrolowanych starostw nie zapewniono rdd i rodzinom zastępczym pełnych możliwości skorzystania z uprawnień zawartych w ustawie. Oferowane możliwości dotyczyły głównie szkoleń podnoszących kwalifikacje i zajęć prowadzonych w ramach grup wsparcia. Udzielano też pomocy specjalistycznej (głównie porady psychologiczne – 60%, wsparcie reedukacyjne – 17,4%, pomoc rehabilitacyjna – 7,4%). Udzielano też (15,2% wypadków) pomocy pedagoga, logopedy, doradcy zawodowego czy wsparcia prawnego.

Specjalistyczna pomoc – w zależności od występującego problemu – miała charakter przede wszystkim doraźny, również długofalowy, gdy zaistniała konieczność.

Powiatowe programy rozwoju pieczy zastępczej były realizowane, ale trudno określić, jak skutecznie, skoro nie określono wartości docelowych większości wskaźników. Tylko w trzech jednostkach takie wskaźniki określono, a spośród nich w jednej tylko je osiągnięto.

Koordynatorzy pieczy zastępczej z reguły spełniali wymagania ustawowe, zatrudniali byli również najczęściej zgodnie z przepisami ustawy. Organizatorzy pieczy zastępczej zapewnili koordynatorom możliwość szkoleń, z których ci korzystali. W dziewięciu jednostkach (na 21 skontrolowanych) koordynatorzy nie mieli możliwości skorzystania ze wsparcia w formie superwizji, nie uczestniczyli też w szkoleniach dotyczących walki ze stresem i przeciwdziałaniu wypaleniu zawodowemu – z powodu braku zainteresowania oraz wysokiego kosztu szkoleń.

Natomiast środki przeznaczone na ich wynagrodzenie w ramach programu resortowego nie mogły zapewnić im godziwej zapłaty – co skutkowało dużą rotacją na tych stanowiskach i brakiem stabilnej współpracy z rodzinami zastępczymi i rdd. W rezultacie w połowie skontrolowanych jednostek przekroczono ustawowy limit 15 rodzin zastępczych i rdd przypadających na jednego koordynatora. Ustawa o pieczy zastępczej przewidziała uruchomienie programu wspierającego zatrudnienie koordynatorów, jednak wbrew planom w 2020 r. programu nie uruchomiono.

W trzech z 21 skontrolowanych podmiotów ustalono nieprawidłowe, niezgodne z ustawą, umiejscowienie w regulaminach organizacyjnych komórki realizującej zadania rodzinnej pieczy zastępczej, polegające na braku wydzielenia w strukturze organizacyjnej PCPR zespołu do spraw rodzinnej pieczy zastępczej.

W sposób formalny, w ramach dobrych praktyk, dokumenty czy formularze regulujące sposób wykonywania zadań przez koordynatorów zostały wdrożone tylko w sześciu podmiotach na 21 skontrolowanych. W pozostałych organizatorzy opracowali i stosowali formularze, które nie zostały jednak wprowadzone do stosowania w formie wewnętrznych regulacji, co narusza standardy kontroli zarządczej.

Sami koordynatorzy prowadzili dokumentację w sposób, który nie pozwalał w pełni zweryfikować efektów tej pracy. Izba uważa za wskazane wprowadzenie ogólnopolskich standardów pracy koordynatorów, by możliwa była jednolita interpretacja założeń ich pracy, kompetencji oraz ram podejmowanych działań, co jest szczególnie ważne, gdy pojawią się poważne problemy z dzieckiem i ewentualne postępowania sądowe związane z ustaleniem prawidłowości pracy koordynatorów i jej monitoringu ze strony organizatora. Na razie panuje dowolność interpretacyjna, w związku z czym instancje kontrolne przyjmują rozbieżne stanowiska.

Podobnie nieusystematyzowane były wzory dokumentów i formularzy, co przynosiło efekt w postaci nie do końca rzetelnych danych w aktach rodzin (w blisko połowie badanych jednostek). Kontrolerzy stwierdzili też nadmierną ogólnikowość (ewidencja zamiast oceny efektów) w sprawozdaniach koordynatorów z własnej pracy.

W samych działaniach koordynatorów również zdarzały się nieprawidłowości – m.in.:

  • zbyt długie opracowywanie planów pomocy dziecku (w skrajnych przypadkach osiem i dwanaście lat) czy nawet brak takich dokumentów;
  • opracowywanie tych planów bez udziału asystenta rodziny biologicznej lub podmiotu organizującego pracę z rodziną;
  • brak spójności planów z wnioskami wynikającymi z okresowej oceny sytuacji dziecka;
  • niezgodność wyznaczonych celów z podejmowanymi działaniami;
  • niezamieszczanie lub nierzetelne wyznaczanie celów długoterminowych i/lub krótkoterminowych;
  • opracowywanie tych dokumentów w sposób niezindywidualizowany, bez respektowania obowiązku wysłuchania dziecka i z pominięciem jego diagnozy psychofizycznej, także bez wskazania osób odpowiedzialnych za realizację zadań;
  • niedochowanie terminów przeprowadzania ocen sytuacji dziecka;
  • niewywiązywanie się z obowiązku gromadzenia i przekazywania rodzinom zastępczym i rdd kompletu dokumentów dotyczących dziecka;
  • zaniechanie czynności mających na celu uzyskanie należnych świadczeń alimentacyjnych czy też uregulowania sytuacji prawnej dzieci.

Ponad połowa organizatorów lub wspieranych przez nich rodzin zastępczych i rdd nie była przez dwa i pół roku przynajmniej raz skontrolowana przez samorządowe organy nadzorcze w zakresie wsparcia rodziny i systemu pieczy zastępczej, w tym działalności koordynatorów. Kontrole ograniczały się głównie do zatwierdzania rocznych sprawozdań z działalności podległych jednostek lub wydawania upoważnień do sprawowania kontroli nad rodzinami zastępczymi i rdd, na podstawie których również w tych jednostkach nie wykonywano czynności kontrolnych. Świadczy to o sprawowaniu kontroli przez zarządy powiatów w niewystarczającym stopniu.

Wnioski

NIK formułuje następujące wnioski legislacyjne:

Minister Rodziny i Polityki Społecznej

  • Opracowanie i wdrożenie standardów wykonywania zadań przez koordynatorów, obejmujących m.in. termin opracowywania planów pomocy dziecku i zawartość tego dokumentu.
  • Wprowadzenie planu pracy z rodziną zastępczą obejmującego pracę z dzieckiem, w miejsce planu pracy z dzieckiem.

Niezbędne jest także przeprowadzenie przez Ministra Rodziny i Polityki Społecznej pogłębionej analizy niewspółmiernego do potrzeb zainteresowania pełnieniem roli rodzinnej pieczy zastępczej przez potencjalnych rodziców zastępczych oraz skuteczności i uzyskanych efektów pracy koordynatorów, a także wznowienie dofinansowania zatrudnienia koordynatorów w ramach programu Asystent rodziny i koordynator rodzinnej pieczy zastępczej, w tym wcześniejsze uruchamianie procedury związanej m.in. z uruchamianiem środków finansowych dla jego beneficjentów.

Organizatorzy rodzinnej pieczy zastępczej

  • Podejmowanie skutecznych działań mających na celu przestrzeganie limitów środowisk zastępczych przypadających na jednego koordynatora.
  • Wywiązywanie się z obowiązku rzetelnego przygotowania planu pomocy dziecku oraz dokonywania niezbędnych modyfikacji tego dokumentu, w tym podejmowanie skutecznej współpracy instytucjonalnej, przede wszystkim z ośrodkami pomocy społecznej na etapie przygotowania planu.
  • Usprawnienie procedury opracowywania planów pomocy dziecku.
  • Wywiązywanie się z obowiązku zasięgnięcia opinii rodziny zastępczej lub prowadzącego rodzinny dom dziecka przed wyznaczeniem koordynatora.
  • Rzetelne prowadzenie dokumentacji rodzin zastępczych poprzez zamieszczanie konkretnych danych dotyczących m.in. zidentyfikowanych problemów rodzinnych środowisk zastępczych i podejmowanych w związku z ich wystąpieniem działań.
  • Wdrożenie w sposób formalny wewnętrznych uregulowań obejmujących realizację i rozliczanie zadań koordynatorów rodzinnej pieczy zastępczej.
  • Egzekwowanie składania przez koordynatorów corocznego sprawozdania z efektów pracy.
  • Zapewnianie rodzinom zastępczym i rodzinnym domom dziecka możliwości korzystania ze wszystkich uprawnień wynikających z ustawy o pieczy zastępczej.

Zarządy powiatów

  • Zintensyfikowanie działań nadzorczych nad organizatorami rodzinnej pieczy zastępczej poprzez m.in. zwiększenie częstotliwości kontroli.
  • Wprowadzenie wymiernych wskaźników realizacji poszczególnych celów i obszarów w powiatowych programach rozwoju pieczy zastępczej.

Materiały audiowizualne dla radia, TV i portali internetowych >>

Informacje o artykule

Data utworzenia:
23 czerwca 2021 23:38
Data publikacji:
23 czerwca 2021 23:38
Wprowadził/a:
Andrzej Gaładyk
Data ostatniej zmiany:
01 lipca 2021 11:28
Ostatnio zmieniał/a:
Marta Połczyńska

Przeczytaj treść ponownie