Wędka zamiast ryby

NIK o pomocy udzielanej przez Ośrodki Wsparcia Ekonomii Społecznej

Działania umożliwiające uzyskanie zatrudnienia są najskuteczniejszą formą walki z ubóstwem i wykluczeniem społecznym. Oferty pracy dla osób znajdujących się w tak trudnej sytuacji nie zawsze są jednak adekwatne do ich możliwości, ze względu na wymagania dotyczące kompetencji czy doświadczenia zawodowego. W takich przypadkach szczególną rolę ma do odegrania sektor ekonomii społecznej i solidarnej wspomagany przez akredytowane Ośrodki Wsparcia Ekonomii Społecznej (OWES).

Zdaniem NIK, w latach 2018-2020 pomoc udzielana przedsiębiorstwom społecznym (PS) przez 11 skontrolowanych OWES, przyczyniła się do powstania nowych, wysokiej jakości miejsc pracy. Problemem była jednak trwałość zatrudnienia. Badaniem objęto 101 stanowisk utworzonych w jedenastu skontrolowanych przedsiębiorstwach społecznych, na których przez co najmniej 12 miesięcy zatrudniono w sumie 137 osób. Okazało się, że tylko w jednym PS nie doszło na tych stanowiskach do zmian kadrowych, w pozostałych od jednej do 12. Zdaniem NIK tak duża rotacja pracowników świadczy o niedopasowaniu miejsc pracy do potrzeb tych, którym pomoc była udzielana, a także o prowadzeniu wobec nich niewłaściwych działań reintegracyjnych, których celem powinno być włączenie takich osób do życia społecznego i zawodowego. Oznacza to również, że i skontrolowane ośrodki wsparcia, i przedsiębiorstwa społeczne bardziej skupiały się na utrzymaniu nowych stanowisk, niż na zapewnieniu pracy zajmującym je osobom.

Ekonomia społeczna proponuje aktywne formy pomocy zamiast pasywnych, współodpowiedzialność zamiast roszczeń i uzależnienia od pomocy, mobilizację obywatelską w miejsce rozbudowy systemu biurokratycznego. Ekonomia społeczna może być, zatem istotnym sojusznikiem państwa w kształtowaniu i realizowaniu polityki społecznej.

Manifest Ekonomii Społecznej

Z kontroli wynika, że przyjęte przez zarządy województw kryteria i zasady oceny umożliwiały wybór takich projektów zgłaszanych przez OWES, które rzeczywiście odpowiadały potrzebom społecznym danego regionu. Stwierdzone przez NIK nieprawidłowości dotyczyły kilku przypadków, w których doszło do opóźnień w podpisywaniu umów na realizację projektów (od 3 do niemal 7 miesięcy) i przekazywaniu zaliczek oraz do długotrwałej weryfikacji końcowych wniosków o płatność, które były zatwierdzane z opóźnieniem sięgającym nawet 218 dni.

NIK ma zastrzeżenia także do nadzoru OWES nad wykorzystaniem środków przyznanych w ramach projektów przedsiębiorstwom społecznym. W opinii Izby prowadzone przez ośrodki wsparcia kontrole i monitoring nie przyczyniły się do zapobiegania niewłaściwej realizacji umów i do wykrywania takich przypadków. Tymczasem jak ustalili kontrolerzy Izby, wspierane przez trzy OWES przedsiębiorstwa społeczne wydały w sposób nieprzejrzysty, nieracjonalny i nieefektywny w sumie 343 tys. zł.

Kontrola NIK objęła w sumie 29 podmiotów w siedmiu województwach: kujawsko-pomorskim, lubelskim, mazowieckim, podlaskim, śląskim, wielkopolskim, warmińsko-mazurskim:

  • 6 urzędów marszałkowskich,
  • Mazowiecką Jednostkę Wdrażania Programów Unijnych,
  • 11 Ośrodków Wsparcia Ekonomii Społecznej,
  • 11 podmiotów ekonomii społecznej (PES) i przedsiębiorstw społecznych – stowarzyszeń, fundacji czy spółdzielni socjalnych.

Okres objęty kontrolą to lata 2018-2020.

Sektor ekonomii społecznej i solidarnej (opis grafiki poniżej)
Opis grafiki

Sektor ekonomii społecznej i solidarnej

EKONOMIA SOLIDARNA 

  • Przedsiębiorstwa społeczne
  • Spółdzielnie socjalne
  • Spółdzielnie inwalidów i niewidomych
  • Zakłady Pracy Chronionej
  • Jednostki reintegracyjne: CIS, KIS, WTZ, ZAZ

EKONOMIA SPOŁECZNA

  • Organizacje pozarządowe
  • Organizacje kościelne
  • Spółdzielnie pracy
  • Spółki non-profit

Źródło: Opracowanie własne NIK.

PES - podmiot ekonomii społecznej i solidarnej: podmioty niepubliczne oraz centra integracji społecznej (CIS), kluby integracji społecznej (KIS) i warsztaty terapii zajęciowej (WTZ)

PS - przedsiębiorstwo społeczne

OWES – jak to działa

W Polsce tworzeniu nowych, wysokiej jakości miejsc pracy w spółdzielniach socjalnych, zakładach pracy chronionej czy przedsiębiorstwach społecznych pomaga 56 akredytowanych Ośrodków Wsparcia Ekonomii Społecznej. To przede wszystkim pomoc finansowa, która polega na udzieleniu dotacji lub wsparcia pomostowego pokrywającego obowiązkowe opłaty związane z funkcjonowaniem przedsiębiorstwa (składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne, a także wydatki niezbędne do działalności na podstawowym poziomie).

OWES mają jednak także doradzać, animować, reintegrować i szkolić. Doradztwo obejmuje m.in. rozpoznanie potrzeb, przygotowanie dokumentacji niezbędnej do utworzenia i zarejestrowania podmiotu ekonomii społecznej lub przedsiębiorstwa społecznego, pomoc w przygotowaniu ich dokumentacji wewnętrznej (np. regulaminu pracy, wynagrodzeń), ale także zagadnienia prawne, księgowo-podatkowe, z zakresu prawa zamówień publicznych, czy usługi marketingowe. Animacja lokalna to z kolei tworzenie środowiska przyjaznego rozwojowi ekonomii społecznej. NIK miała zastrzeżenia w tym względzie do jednego ze skontrolowanych stowarzyszeń, na którego czele stał prezes będący jednocześnie przez pewien czas (w sumie 13 godzin roboczych) animatorem zatrudnionym w OWES. Budziło to etyczne wątpliwości i zastrzeżenia co do jego bezstronności.

Z kolei usługi o charakterze reintegracyjnym (doradztwo zawodowe, wsparcie psychologiczne, szkolenia) były na ogół dostosowywane do rozpoznanych potrzeb osób zatrudnionych w przedsiębiorstwach społecznych. Tylko jeden ze skontrolowanych OWS nie prowadził usług w tym zakresie, a w innym, niezgodnie ze standardami, np. nie podejmowano działań motywacyjnych, nie udzielano pomocy w określeniu rozwoju zawodowego i budowaniu kompetencji społecznych.

W latach 2018-2020 skontrolowane ośrodki zorganizowały w sumie ponad 400 szkoleń dotyczących m.in. planowania strategicznego, zarządzania zasobami ludzkimi, tworzenia biznesplanów oraz marketingu, tworzenia strategii cenowej, pozyskiwania klientów, budowania powiązań kooperacyjnych. Wzięło w nich udział niemal 3 tys. osób.

Aby móc ubiegać się o środki publiczne (krajowe i europejskie) na zorganizowanie wsparcia, OWES muszą mieć akredytację ministra odpowiedzialnego za tzw. zabezpieczenie społeczne (obecnie to Minister Rodziny i Polityki Społecznej). By ją otrzymać muszą dysponować odpowiednią kadrą i zapleczem przygotowanym do kompleksowego wsparcia przedsiębiorstw społecznych. Uzyskanie statusu akredytowanego OWES jest warunkiem dostępu np. do konkursów organizowanych w województwach, finansowanych ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego. Akredytacja pozwala także zapewnić wszystkim odbiorcom porównywalne, wysokiej jakości wsparcie. Utrata akredytacji z przyczyn zależnych od OWES, niepoddanie się kolejnej akredytacji lub jej nieuzyskanie powoduje rozwiązanie umowy o dofinansowanie.

Działalność Ośrodków Wsparcia Ekonomii Społecznej (opis grafiki poniżej)
Opis grafiki

Działalność Ośrodków Wsparcia Ekonomii Społecznej

Odbiorcy działań OWES:

  • Osoby fizyczne
  • Grupy inicjatywne
  • Podmioty ekonomii społecznej
  • Przedsiębiorstwa społeczne
  • Jednostki samorządu terytorialnego
  • Firmy i instytucje

Działania OWES:

  • Animacja
  • Doradztwo
  • Szkolenia
  • Dotacje

Źródło: Opracowanie własne NIK.

Przyjęty w styczniu 2019 r. Krajowy Program Rozwoju Ekonomii Społecznej (KPRES) zakłada m.in., że do 2023 r. powstanie 35 tys. nowych, wysokiej jakości miejsc pracy w przedsiębiorstwach społecznych dla osób zagrożonych wykluczeniem społecznym. Jednak zastosowane w KPRES wskaźniki, uniemożliwiają ocenę skuteczności przyjętych rozwiązań.

Podstawowe formy pomocy - dotacje i wsparcie pomostowe

Skontrolowane przez Izbę OWES zaakceptowały ponad 90% wniosków o wsparcie złożonych przez przedsiębiorstwa społeczne. Wartość udzielonego wsparcia finansowego (dotacje na utworzenie miejsc pracy oraz podstawowe i przedłużone wsparcie pomostowe) wyniosła w sumie 42,4 mln zł, a w jego ramach powstało 1749 stanowisk, na których zatrudniono w sumie 2298 osób. Po zakończeniu okresu trwałości projektu, na utworzonych stanowiskach pracę kontynuowało zaledwie 6% zatrudnionych.

Przyznane wsparcie na ogół wykorzystano zgodnie z umowami, kontrola przeprowadzona przez Izbę ujawniła jednak, że dwa PS w sposób nieprzejrzysty, nieracjonalny i nieefektywny wydały w sumie 343 tys. zł. Niezgodnie z postanowieniami umów o wsparcie zakupiono tam m.in. sprzęt i wyposażenie o łącznej wartości 210 tys. zł. To pokazuje, że nadzór sprawowany przez OWES nad wykorzystaniem przyznanych środków był niedostateczny.

NIK przyjrzała się szczegółowo 101 nowym stanowiskom, na których zatrudniono 137 osób zagrożonych ubóstwem lub wykluczeniem społecznym. Okres trwałości tych stanowisk miał wynosić co najmniej 12 miesięcy od dnia utworzenia miejsca pracy oraz sześć miesięcy od zakończenia wsparcia pomostowego. Z kontroli wynika jednak, że w takim czasie tylko w jednym PS na utworzonych stanowiskach nie doszło do zmian kadrowych, w pozostałych od jednej do 12.

Duża rotacja pracowników, a w przypadku 40 stanowisk także zatrudnianie na podstawie umów o pracę niezgodnych z biznesplanami pokazuje, że OWES bardziej koncentrowały się na utrzymaniu stanowisk, zamiast na trwałości zatrudnienia. Pracownicy ośrodków tłumaczyli, że powodem zawierania takich umów na krótszy okres niż wskazany w biznesplanie, była potrzeba sprawdzenia jak zatrudnieni będą sobie radzić z nową pracą i rzeczywistością.

NIK zwraca również uwagę na nieprecyzyjne przepisy dotyczące weryfikacji osób objętych wsparciem. Trzy firmy utworzyły miejsca pracy w sumie dla 16 swoich byłych pracowników, którzy w przeszłości byli tam zatrudnieni na okres od dwóch do 22 miesięcy. Po podpisaniu umów z OWES znów zostali zatrudnieni, tyle że na innych stanowiskach. Przepisy na to pozwalają, ale zdaniem NIK, jeśli nie zostaną doprecyzowane, mogą doprowadzić do nadużyć – do celowego zwalniania pracowników, by pod pozorem tworzenia nowych stanowisk otrzymywać kolejne dofinansowania.

Problemem jest również, zdaniem NIK, brak zróżnicowania form wsparcia. W opinii Izby OWES poszukują „łatwiejszych klientów”, w przypadku których podstawą jest zatrudnienie. Jednak w opinii Izby przyznanie dotacji nie zawsze powinno być powiązane tylko z utworzeniem miejsca pracy, ale także np. z inwestycją w rozwój produktu czy usługi, w przypadku których efekt w postaci tworzenia miejsc pracy jest odroczony. Sposób udzielania wsparcia powinien być także dostosowany do grup osób, do których jest ono kierowane. Inaczej, bowiem powinna wyglądać pomoc dla tych, którzy są zagrożeni wykluczeniem społecznym, ale wychodzą np. z uzależnień czy z bezdomności, a inaczej dla osób bezrobotnych bez dodatkowych obciążeń.

Kadra z kompetencjami, ale nieregularnie szkolona i oceniana

Zgodnie z przyjętymi standardami, każdy OWES musi zatrudniać odpowiednią kadrę. Tworzą ją m.in. koordynator merytoryczny i kadra kluczowa złożona z animatorów, doradców, w tym biznesowych czy pracowników monitorujących działania podmiotów ekonomii społecznej i przedsiębiorstw społecznych.

Skontrolowane przez NIK ośrodki na ogół dbały o stabilność zatrudnienia kadry, co jest szczególnie ważne w trakcie realizowania poszczególnych projektów. W badanym okresie około 92% pracowników OWES było zatrudnionych na podstawie umowy o pracę.

Doradcy kluczowi i biznesowi stanowili tam od 34,5% do ponad 36% kadry, a animatorzy – od niemal 22% do ok. 24%. W jednym z kontrolowanych ośrodków kadrę kluczową uzupełniali wolontariusze. W tym przypadku NIK ma jednak zastrzeżenia do stawek godzinowych jakie w dwóch projektach ustalono dla wolontariuszy zatrudnionych w charakterze animatorów. Kontrolerzy Izby stwierdzili niemal pięcio- i ponad trzykrotne zawyżenie tych stawek. Wolontariuszom płacono 150 zł, choć w przypadku innych projektów, animatorzy – w zależności od wymiaru etatu – dostawali za godzinę pracy od ok. 31 zł do 49 zł. Wycena stawki godzinowej opierała się na cenach rynkowych za szkolenia i konsultacje specjalistów. Choć była zgodna z Listą najczęściej finansowanych towarów i usług, to jednak nie odpowiadała stawkom godzinowym obowiązujących dla animatorów zatrudnionych na podstawie umowy o pracę.

Stan zatrudnienia kadry kluczowej OWES w latach 2018-2020 (opis grafiki poniżej)
Opis grafiki

Stan zatrudnienia kadry kluczowej OWES w latach 2018-2020

Stanowisko 2018 2019 2020

Animatorzy

40 42 52
Doradcy kluczowi 36 43 39
Doradcy biznesowi 31 38 37
Pracownicy wspierający doradców 15 15 17
Pracownicy monitorujący PES i PS 29 35 33
Pracownicy odpowiedzialni za koordynacje działań partnerskich 16 16 13

Źródło: Opracowanie własne NIK

Kontrolerzy NIK objęli szczegółowym badaniem dokumentację 123 pracowników kadry kluczowej. Zgodnie ze standardami wszyscy mieli minimum trzyletnie doświadczenie zawodowe w obszarze ekonomii społecznej, w trzech realizowanych projektach (11%) wykonywali jednak zadania, które nie mieściły się w zakresie ich obowiązków, np. dotyczące promocji.

Minimalny czas pracy w przypadku osób wchodzących w skład kadry kluczowej wynosi co najmniej 40 godzin w miesiącu (w przypadku koordynatora merytorycznego 80). Ten standard nie był spełniony w pięciu skontrolowanych OWES, przy czym w dwóch ośrodkach 9 osób zatrudniono na podstawie umowy zlecenia. W jednym OWES, ze względu na ograniczone środki finansowe, nie wyznaczono koordynatora merytorycznego, a zadania jemu przypisane realizowali doradcy kluczowi oraz prezes zarządu. Uniemożliwiło to ustalenie, czy osoby te spełniały standardy dotyczące minimalnego czasu pracy koordynatora merytorycznego.

Analiza dokumentacji wykazała, że kontrolowane ośrodki na ogół przeprowadzały okresową ocenę swoich pracowników, ale z różną częstotliwością - raz na miesiąc, raz na kwartał, a w niektórych przypadkach nawet tylko raz w roku. Ocena albo nie była dokumentowana, albo dokumentowano ją nierzetelnie. W sumie kontrolerzy NIK mieli zastrzeżenia do sposobu przeprowadzania oceny okresowej w przypadku niemal połowy kontrolowanych OWES.

Także doskonalenie kompetencji kadry kluczowej odbywało się w sposób niesystematyczny i niecelowy. Jednak tylko 2% takich pracowników kontrolowanych ośrodków nie odbyło żadnego szkolenia i były to osoby zatrudnione na podstawie umowy zlecenia.

Wnioski

Do Ministra właściwego ds. rozwoju regionalnego m.in. o:

  • Upoważnienie OWES do weryfikacji zatrudnienia osoby, dla której na stworzenie miejsca pracy udzielono wsparcia finansowego.
  • Określenie zasad i procedur kontroli prowadzonych przez beneficjentów.
  • Wypracowanie, wspólnie z ministrem właściwym ds. zabezpieczenia społecznego, sposobu wsparcia dotacyjnego, które należałoby rozpatrywać w aspekcie katalogu wspieranych osób.

Do Ministra właściwego ds. zabezpieczenia społecznego m.in. o:

  • Określenie w Standardach OWES dodatkowych warunków dla doskonalenia kompetencji kadry kluczowej OWES.
  • Opracowanie systemu szkoleń skierowanych do kadry kluczowej OWES.

Do Instytucji Zarządzającymi Regionalnymi Programami Operacyjnymi m.in. o:

  • Określenie w umowach o dofinansowanie terminu składania rocznych sprawozdań z zachowania trwałości projektu.
  • Podjęcie działań mających na celu przyspieszenie procesu weryfikacji końcowych wniosków o płatność.
  • Zintensyfikowanie kontroli trwałości rezultatu w okresie trwałości wskazanym we wniosku o dofinansowanie.

Do Ośrodków Wsparcia Ekonomii Społecznej m.in. o:

  • Zapewnienie, zgodnie ze Standardami OWES, minimalnego zaangażowania miesięcznego koordynatora merytorycznego i kluczowej kadry.
  • Podnoszenie kompetencji kluczowej kadry w sposób określony w Standardach OWES.
  • Podjęcie działań mających na celu poprawę jakości świadczonych usług w zakresie reintegracji poprzez zwiększenie aktywizacji zawodowej osób zagrożonych wykluczeniem społecznym.

Do Beneficjentów i realizujących umowy o wsparcie finansowe m.in. o:

  • Weryfikowanie kandydatów do zatrudnienia na dotowanych stanowiskach pracy.
  • Realizowanie umów w zakresie wsparcia finansowego zgodnie z obowiązującymi beneficjenta zasadami oraz należytą starannością.

Materiały audiowizualne dla radia, TV i portali internetowych >>

Informacje o artykule

Data utworzenia:
23 maja 2022 15:41
Data publikacji:
24 maja 2022 09:00
Wprowadził/a:
Andrzej Gaładyk
Data ostatniej zmiany:
24 maja 2022 10:48
Ostatnio zmieniał/a:
Andrzej Gaładyk

Przeczytaj treść ponownie