Funkcjonowanie systemu przygotowania kandydatów do zawodu lekarza

Najwyższa Izba Kontroli pozytywnie ocenia funkcjonowanie systemu przygotowania kandydatów do zawodu lekarza - mimo stwierdzonych nieprawidłowości. Uczelnie medyczne kształciły studentów wypełniając swe statutowe zadania, a wprowadzenie Lekarskiego Egzaminu Państwowego umożliwiło weryfikację przygotowania absolwentów do samodzielnego wykonywania zawodu. Kontrola ujawniła jednocześnie szereg nieprawidłowości w funkcjonowaniu wyższych szkół medycznych, mogących prowadzić do obniżenia jakości kształcenia i pogorszenia przygotowania zawodowego lekarzy. Dotyczyły one: 1) przebiegu rekrutacji na płatne studia wieczorowe, będące w swej istocie płatnymi studiami dziennymi, 2) nierealizowania założonego pensum, 3) ograniczenia praktycznych ćwiczeń klinicznych i kontaktu z pacjentem, 4) nadmiernego zatrudniania pracowników w ramach godzin ponadwymiarowych i dodatkowych zleceń, oraz 5) wieloletniego przedłużania zatrudnienia na stanowisku adiunkta osób nie posiadających habilitacji. NIK negatywnie ocenia finansowanie zakupów inwestycyjnych uczelni środkami pochodzącymi ze scentralizowanych odpisów amortyzacyjnych, zarówno w zakresie przyjętych regulacji prawnych, jak i efektywności tej formy finansowania. Negatywnie ocenia również funkcjonowanie audytu wewnętrznego oraz przypadki braku procedur kontroli finansowej, do wprowadzenia których zobowiązywały przepisy ustawy o finansach publicznych. Rekrutacja na kierunku lekarskim i lekarsko-dentystycznym w ramach studiów dziennych przebiegała prawidłowo. Kryterium decydującym o przyjęciu na studia było uzyskanie określonej liczby punktów na egzaminie wstępnym w ramach limitów ustalonych przez Ministra Zdrowia. Przypadki ich przekroczenia występowały sporadycznie i miały ograniczoną skalę. Negatywnie NIK ocenia natomiast nabór na studia wieczorowe, uczelnie bowiem na kierunku lekarskim i lekarsko-dentystycznym przekraczały limity i to pomimo ich podwyższenia w latach 2003-2005. Odstępstwa uzasadniano m.in. własną interpretacją przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia. Jednak w przypadku 4 uczelni (36,4 % kontrolowanych) komisje rekrutacyjne naruszyły także zasady i kryteria przyjęć określone w uchwałach senatów własnych uczelni. Należy jednak zaznaczyć, że Minister późno ogłaszał limity przyjęć obowiązujących w danym roku akademickim, ponadto limitowanie dostępu wprowadził także na innych kierunkach studiów medycznych, na których absolwentów nie obowiązywał staż podyplomowy i dalsze szkolenie specjalizacyjne (kosmetologia, biotechnologia). NIK uznaje za zasadne regulowanie dostępu do studiów jedynie na kierunku lekarskim i lekarsko – dentystycznym, z uwagi na konieczność: 1) zapewnienia absolwentom odpowiedniej liczby miejsc stażowych i dalszej możliwości specjalizacji; 2) jakości prowadzonego kształcenia - odpowiedniej liczebności grup studenckich w trakcie ćwiczeń praktycznych z chorymi, odpowiedniej bazy kliniczno-dydaktycznej. Limity przyjęć na studia wieczorowe, w latach akademickich 2003/2004 oraz 2004/2005, zostały przekroczone odpowiednio o 47,4 % i 64,2 %. Na studia te przyjmowano osoby, które uzyskały słabe wyniki podczas egzaminu (niekiedy zaledwie 25 % poprawnych odpowiedzi), wobec ponad dwukrotnie wyższego progu obowiązującego na studiach dziennych. Kryteria naboru były także obniżane podczas postępowania rekrutacyjnego. W niektórych uczelniach naruszano również regulacje prawne zawarte w ustawie z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym oraz stosowano uznaniowe, pozamerytoryczne kryteria oceny kandydatów w toku procedury odwoławczej. NIK ocenia te praktyki jako nierzetelne. Ponadto w 4 uczelniach czesne na studiach wieczorowych ustalano w sposób niezgodny z postanowieniami rozporządzenia Rady Ministrów z 1991 r. w sprawie zasad gospodarki finansowej uczelni, zgodnie z którym podstawą ustalania odpłatności powinien być planowany koszt zajęć dydaktycznych. Zdarzały się przypadki pobierania opłat rekrutacyjnych na dany rok akademicki w maksymalnej wysokości, bez kalkulacji planowanych kosztów, co było niezgodne z zapisami ustawy o szkolnictwie wyższym. We wszystkich skontrolowanych uczelniach podjęto działania w celu dostosowania programu studiów do standardów określonych przez Ministra Edukacji Narodowej i Sportu. Programy oraz plany studiów dziennych i wieczorowych dla kierunku lekarskiego i lekarsko – dentystycznego (z wyjątkiem AM w Warszawie) nie różniły się od siebie, studenci uczestniczyli w tych samych zajęciach, co należy ocenić pozytywnie. Najwyższa Izba Kontroli negatywnie ocenia natomiast niewystarczający udział zajęć praktycznych i kontaktu z chorym w toku studiów medycznych. Problem ten był sygnalizowany zarówno przez Państwową Komisję Akredytacyjną, jak i samych studentów. NIK zwraca uwagę, że dalsze przekraczanie limitów dotyczących rekrutacji może spowodować pogłębienie tych niekorzystnych tendencji, z uwagi na fakt, iż ćwiczenia praktyczne, aby były efektywne, nie mogą się odbywać w zbyt licznych grupach. NIK pozytywnie ocenia natomiast wprowadzenie Lekarskiego Egzaminu Państwowego. Przesunięcie terminu wprowadzenia egzaminu o cztery lata skutkowało jednak nie tylko brakiem istotnego narzędzia weryfikującego jakość kształcenia, ale również miało skutki finansowe, związane z nakładami ponoszonymi na prace przygotowawcze, które nie zostały sfinalizowane. W postępowaniach egzaminacyjnych stwierdzono uchybienia formalne. Jednocześnie NIK zwraca uwagę, iż w przyjętych regulacjach prawnych brak jest możliwości odwołania się od wyników egzaminu. Uczelnie wprowadziły na kierunku lekarskim tryb płatnych studiów w języku angielskim dla cudzoziemców, co przynosiło uczelniom korzyści finansowe. Stwierdzono jednak przypadki opóźnień w egzekwowaniu należnych opłat, świadczące o niegospodarności. W 6 uczelniach (54,5%) stwierdzono przypadki zatrudniania nauczycieli akademickich w godzinach ponadwymiarowych z przekroczeniem limitów określonych w ustawie o szkolnictwie wyższym. W przypadku 4 spośród nich (36,4%) zjawisko to przybrało znaczne rozmiary, w niektórych jednostkach organizacyjnych uczelni stało się obowiązującą regułą. Dochodziło nawet do 20-krotnego przekroczenia ustawowego limitu. Stwierdzono również przypadki wieloletniego przedłużania zatrudnienia na stanowisku adiunkta osób, które nie posiadały habilitacji. Ministerstwo Zdrowia wprowadziło algorytm służący zobiektywizowaniu sposobu podziału dotacji dydaktycznych, przekazywanych państwowym uczelniom medycznym, w którym uwzględniono m.in. liczbę studentów poszczególnych kierunków studiów. Kontrola wykazała, że istnieją rozbieżności między nim a kwotami uwzględnionymi w wyliczeniach dotacji dla poszczególnych uczelni, sporządzonych przez Departament Nauki i Szkolnictwa Wyższego Ministerstwa. W części przypadków odstępstwa te wynikały z niedoskonałości rozwiązań przyjętych w algorytmie, w innych zaś były efektem błędnego wyliczenia kwot dotacji, co oceniono jako działanie nierzetelne. W 8 uczelniach (72,7%) wystąpiły nieprawidłowości w zakresie nadzoru nad gospodarką finansową dotyczące przede wszystkim 1) nieustalenia procedur kontroli finansowej i 2) nieprawidłowej realizacji zadań w zakresie audytu wewnętrznego. Rada Ministrów z dwuletnim opóźnieniem wydała rozporządzenie określające sposób i tryb podziału dotacji na pokrycie kosztów świadczeń zdrowotnych wykonywanych w ramach szkolenia studentów, które odbywało się w zakładach opieki zdrowotnej na podstawie umów zawartych z poszczególnymi uczelniami. Rektorzy niektórych uczelni medycznych, będących organami założycielskimi niepublicznych zakładów opieki zdrowotnej, nie zmieniali ich formy organizacyjnej na zgodną z ustawą o zakładach opieki zdrowotnej. Nie przewiduje ona obecnie możliwości funkcjonowania niepublicznych zakładów opieki zdrowotnej, których organem założycielskim byłyby państwowe uczelnie medyczne. NIK negatywnie ocenia finansowanie zakupów inwestycyjnych uczelni środkami pochodzącymi ze scentralizowanych odpisów amortyzacyjnych. Instytucja „centralizowanych odpisów amortyzacyjnych” nie jest dostosowana do regulacji prawnych zawartych w ustawie o finansach publicznych, które nie przewidują gromadzenia i wydatkowania przez dysponentów budżetu państwa tego rodzaju środków. NIK docenia podjęcie w Ministerstwie Zdrowia prac badawczych dotyczących zjawiska emigracji personelu medycznego, czego efektem było rozpatrzenie i przyjęcie informacji dotyczącej tego problemu przez Radę Ministrów. Dane liczbowe, uzyskane na podstawie zaświadczeń o uznaniu kwalifikacji w zawodzie lekarza wskazują, iż obecny odpływ specjalistów medycznych nie ma cech procesu masowego i nie jest na tyle istotny, aby mógł w krótkim czasie spowodować zagrożenie dla systemu ochrony zdrowia. Istnieją jednak specjalizacje medyczne, w przypadku których emigracja jest znacząca, co w ocenie NIK może mieć negatywny wpływ na dostęp do niektórych świadczeń. Ustalenia kontroli uzasadniają przedstawienie wniosków o charakterze systemowym. NIK kieruje je do: Ministra Zdrowia: 1. Rozważenie zainicjowania zmian w obowiązujących regulacjach prawnych zmierzających do ograniczenia liczby kierunków studiów, na których rekrutacja jest limitowana przez ministra. 2. Usprawnienie systemu ustalania limitów przyjęć na kierunku lekarskim i lekarsko-dentystycznym poprzez: 1) nowelizację rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie limitów przyjęć na studia medyczne, tak aby jego zapisy jednoznacznie określały wysokość limitu dla poszczególnych kierunków studiów, 2) ogłaszanie limitów przyjęć na dany rok akademicki z odpowiednim wyprzedzeniem, tak aby były powszechnie znane w okresie poprzedzającym rekrutację oraz 3) zwiększenie nadzoru nad przestrzeganiem przyjętych limitów. 3. Dokonywanie okresowej oceny zjawiska emigracji personelu medycznego z Polski, zarówno w ramach poszczególnych specjalizacji, jak i poszczególnych regionów kraju oraz wykorzystanie wniosków wynikających z tych analiz przy ustalaniu limitów przyjęć w uczelniach medycznych oraz przyznawaniu etatów specjalizacyjnych finansowanych z budżetu państwa. Ministra Edukacji i Nauki: Uporządkowanie kwestii związanych z odpisami amortyzacyjnymi od majątku trwałego uczelni poprzez podjęcie przez Ministra Edukacji i Nauki działań zmierzających do odstąpienia od centralizacji części tych odpisów na rachunkach właściwych ministerstw. Rektorów i senatów uczelni medycznych: Zwiększenie udziału praktycznych zajęć klinicznych w toku kształcenia studentów oraz pełnego wdrożenia standardów przewidzianych w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 18 kwietnia 2002 r. w sprawie określenia standardów nauczania dla poszczególnych studiów i poziomów kształcenia. Opr. na podst. Informacji o wynikach kontroli Barbara Stasiak