Informacja o wynikach kontroli wykorzystania pomocy przedakcesyjnej Unii Europejskiej dla Polski w ramach programu PHARE. Spójność społeczno-gospodarcza 2000

Celem kontroli, przeprowadzonej przez Najwyższą Izbę Kontroli z własnej inicjatywy (okres objęty kontrolą: od 21 grudnia 2000 r. do 31 października 2004 r.), było dokonanie oceny realizacji zadań związanych z wdrażaniem programu PHARE Spójność Społeczno-Gospodarcza 2000 (PHARE SSG 2000) w zakresie komponentów: Rozwój Małych i Średnich Przedsiębiorstw (Rozwój MSP) oraz Projekty Infrastrukturalne (PI) przez administrację publiczną. W ramach przeprowadzonej kontroli oceniono prawidłowość działań podejmowanych przez Pełnomocnika ds. Realizacji Programu w zakresie programowania, wdrażania i monitorowania środków PHARE SSG 2000. Przedmiotem kontroli było również dokonanie oceny: prawidłowości zarządzania, monitorowania i kontroli środków publicznych przyznanych na realizację projektów w ramach kontrolowanego programu przez Jednostkę Wdrażającą, Regionalne Instytucje Finansujące oraz Urzędy Wojewódzkie. Zbadano także wydatkowanie przez beneficjentów środków PHARE SSG 2000, a także efektów rzeczowych osiągniętych w wyniku realizowanych projektów. Łącznie kontrolę przeprowadzono w 27 jednostkach. Czynności kontrolne przeprowadzono w okresie od dnia 21 czerwca 2004 r. do dnia 12 stycznia 2005 r. W informacji przedstawiono również dalsze działania podjęte przez kontrolowane jednostki po zakończeniu kontroli, tj. do 23 marca 2005 r. Zgodnie z postanowieniami Memorandum Finansowego zawartego w dniu 21 grudnia 2000 r. pomiędzy Komisją Europejską a Rządem Rzeczpospolitej Polskiej (zwanym dalej „memorandum”), łączna alokacja środków PHARE dla programu SSG 2000 wyniosła 130 mln Euro, w tym dla komponentu Rozwój Małych i Średnich Przedsiębiorstw – 21,1 mln Euro i dla komponentu Projekty Infrastrukturalne – 82,6 mln Euro. W ramach niniejszej kontroli zbadano 5 projektów inwestycyjnych zrealizowanych w ramach komponentu Projekty Infrastrukturalne (w ramach komponentu Projekty Infrastrukturalne realizowano podprojekty: Duże Projekty Infrastrukturalne i Małe Projekty Infrastrukturalne) oraz 14 dotacji przyznanych 10 małym i średnim przedsiębiorstwom w ramach komponentu Rozwój MSP, na realizacje których – zgodnie z memorandum finansowym – przewidziano środki PHARE w kwocie ogółem 30.386,5 tys. Euro, tj. 29,3% środków przeznaczonych w badanym okresie na objęte kontrolą komponenty. NIK, pomimo stwierdzonych nieprawidłowości, pozytywnie oceniła działania w zakresie zarządzania i monitorowania programu PHARE „Spójność Społeczno-Gospodarcza 2000” podejmowane przez podmioty zaangażowane we wdrażanie tego programu. Działania te były na ogół realizowane prawidłowo i skutecznie, w wyniku czego ostatecznie wykorzystano blisko 95% środków z programu PHARE SSG 2000. Kontrola ujawniła m.in., iż przy realizacji programu występowały problemy z utrzymaniem płynności finansowania poszczególnych projektów, zarówno przy finansowaniu z PHARE SSG 2000, jak i przy współfinansowaniu z budżetu państwa w formie dotacji. W przypadku środków PHARE wynikało to głównie z przyjętego w zawartym z Komisją Europejską memorandum – systemu finansowania (system zakładał wnioskowanie o środki po przekroczeniu określonego, kolejnego progu wydatkowania środków programu, co powodowało, iż opóźnienia we wdrażaniu jednych projektów miały negatywne następstwa dla realizacji płatności innych, bardziej zaawansowanych projektów). W polskich warunkach realizowania projektów z opóźnieniem, w ostatnich możliwych terminach, prowadziło to do spiętrzenia wymagalnych płatności na rzecz wykonawców wobec braku wystarczającej środków PHARE na koncie programu. Ponadto, braki wpływu środków z budżetu państwa na współfinansowanie powodowały opóźnienia w realizacji przez Regionalne Instytucje Finansujące (RIF) wypłat zaliczek i płatności końcowych wykonawcom oraz beneficjentom pomocy. Opóźnienia w płatnościach na rzecz wykonawców realizujących kontrakty finansowe z tych środków spowodowały konieczność płacenia odsetek za zwłokę z powodu nieterminowego naliczenia płatności i jak wynika z ustaleń kontroli, jednostki wdrażające program na poziomie krajowym nie posiadały informacji na temat not odsetkowych wystawionych wobec RIF-ów. Zdaniem Izby, w celu rzetelnego monitorowania kosztów realizacji programu, celowe byłoby pozyskiwanie informacji na ten temat w ramach obowiązującego systemu sprawozdawczości. Podmioty realizujące program w objętych kontrolą województwach należycie zarządzały ww. środkami. Wykorzystanie środków było zgodne z celami określonymi w umowach na projekty PHARE SSG 2000. Monitorowanie i kontrola środków PHARE SSG 2000 były prowadzone na ogół w należyty sposób, a nieprawidłowości w tym zakresie były nieliczne. Zakładane w projektach efekty rzeczowe zostały osiągnięte. NIK zwraca uwagę, że realizacja objętego kontrolą programu PHARE SSG 2000 była obarczona wysokim ryzykiem utraty środków, związanym głównie z opóźnieniami w wykonywaniu zadań w ramach poszczególnych jego etapów, począwszy od zawierania umów z beneficjentami. Realizacja programu stanowi bowiem ciąg działań i opóźnienia w wykonaniu zadań na jednym etapie powodują opóźnienia w realizacji dalszych działań, np. błędy w dokumentach przetargowych, czy przedłużające się poszczególne fazy postępowania (np. ocena złożonych ofert) często prowadzą do unieważnienia postępowań i powodują opóźnienia w realizacji projektu, a nieterminowa realizacja projektu może doprowadzić do utraty przekazanych środków UE. Na przykład, kontrola przeprowadzona w Oddziale Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w Katowicach wykazała, że z uwagi na znaczne opóźnienia, realizacja drugiego etapu projektu budowy drogi dojazdowej do lotniska pod Katowicami (etap ten jest w całości finansowany ze środków krajowych) jest obarczona wysokim ryzykiem nie zakończenia prac w terminie, a w konsekwencji ryzykiem konieczności zwrotu środków PHARE w wysokości 15.173 tys. Euro wydatkowanych w ramach współfinansowania pierwszego etapu projektu. (tj. 12% wszystkich środków programu przekazanych na podstawie memorandum). Należy przy tym zaznaczyć, że w „Programie rzeczowo-finansowym dla inwestycji drogowych realizowanych z wykorzystaniem środków Krajowego Funduszu Drogowego na lata 2005-2006”, ustalonym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 4 stycznia 2005 r. (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 57) zakończenie realizacji II etapu ww. projektu zaplanowano w 2006 r., a nie – jak ustalono z Komisją Europejską – w 2005 r. W związku z powyższym, Izba wnioskowała zarówno o podjęcie działań w celu zapewnienia zakończenia realizacji ww. projektu do końca 2005 r. i uniknięcia zwrotu środków PHARE, jak również o wyjaśnienie rozbieżności pomiędzy terminem zakończenia realizacji tego projektu wskazanym w korespondencji z Komisją Europejską a „Programem rzeczowo-finansowym dla inwestycji drogowych...”. Ponadto wnioski NIK dotyczyły również przyjmowania do realizacji tylko tych przedsięwzięć, które są zgodne z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego oraz mają uregulowane stosunki własnościowe.