Informacja o wynikach kontroli pozyskiwania i wykorzystania środków finansowych z Funduszu PHARE

Celem kontroli, przeprowadzonej przez Najwyższą Izbę Kontroli z własnej inicjatywy (okres objęty kontrolą: od 28 września 1998 r. do 30 kwietnia 2003 r.), było dokonanie oceny programowania i wdrażania programów realizowanych w ramach PHARE na podstawie Memorandów Finansowych podpisanych po wprowadzeniu Nowej Orientacji PHARE, tj. po dniu 28 września 1998 r. Oceniono również prawidłowość zarządzania przez jednostki wdrażające środkami publicznymi przyznanymi na realizację projektów w ramach Nowej Orientacji PHARE, w szczególności projektów inwestycyjnych oraz wydatkowania tych środków, a także efektów rzeczowych osiągniętych w wyniku realizowanych projektów. W ramach kontroli zbadano także stan kadr obsługujących programy PHARE. Czynności kontrolne przeprowadzono w okresie od dnia 15 maja 2003 r. do dnia 18 sierpnia 2003 r. W informacji przedstawiono również dalsze działania podjęte przez kontrolowane jednostki do czasu zakończenia kontroli, tj. do sierpnia 2003 r. Zakres przeprowadzonej kontroli obejmował wszystkie poziomy zarządzania, tj. zarówno jednostki koordynujące na poziomie krajowym (Urząd Komitetu Integracji Europejskiej, Ministerstwo Finansów), jak i 4 jednostki wdrażające programy pomocowe UE (tj.: Władzę Wdrażającą Program Współpracy Przygranicznej, Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad, Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości) oraz 15 beneficjentów końcowych. Zbadano efekty rzeczowe 16 projektów o charakterze inwestycyjnym, współfinansowanych ze środków PHARE, na realizację których przewidziano środki PHARE o łącznej wartości 79,5 mln Euro, tj. 9,7% środków PHARE przeznaczonych w badanym okresie na inwestycje. W okresie objętym kontrolą Komisja Europejska przekazała Polsce 755,1 mln Euro z przyznanych 1.884 mln Euro, tj. 40,1% środków PHARE. Do końca kwietnia 2003 r. wykorzystano 613,6 mln Euro, co stanowiło 81,3% środków przekazanych przez Komisję Europejską i 32,6% środków zakontraktowanych. Do budżetu Unii Europejskiej zwrócone zostały środki w wysokości 11,1 mln Euro. Zwroty środków były spowodowane w szczególności zakwestionowaniem przez KE w roku 2001 prawidłowości realizacji inwestycyjnej części wydatków w ramach budowy Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli (IACS). Działania podejmowane w okresie od 28 września 1998 r. do 30 kwietnia 2003 r. zarówno przez UKIE w zakresie programowania i monitorowania programów Nowej Orientacji PHARE, jak i przez Ministerstwo Finansów, w zakresie zarządzania finansowego środkami PHARE, były na ogół realizowane prawidłowo i skutecznie. NIK zwraca jednakże uwagę na kilkumiesięczne opóźnienia w realizacji zdecentralizowanego systemu wdrażania programów pomocowych (tzw. EDIS). Jednostki wdrażające programy PHARE oraz beneficjenci z reguły należycie wywiązywali się z zadań związanych z pozyskiwaniem ww. środków. Wykorzystanie środków PHARE przez kontrolowane jednostki było zgodne z celami określonymi w umowach dotyczących poszczególnych projektów. Monitorowanie i kontrola środków PHARE były prowadzone w kontrolowanych jednostkach w należyty sposób, a nieprawidłowości były nieliczne. Założone w projektach efekty rzeczowe zostały osiągnięte. Zadania dotyczące pozyskiwania i wykorzystania środków PHARE były realizowane przede wszystkim przez osoby przeszkolone w zakresie integracji europejskiej oraz posiadające odpowiednie wykształcenie wyższe i znajomość przynajmniej jednego z języków urzędowych Unii Europejskiej. Nie występowały istotne problemy związane z fluktuacją kadr. W porównaniu z ustaleniami wcześniejszych kontroli NIK można ocenić, że monitorowanie i kontrola wykorzystania środków PHARE uległy zauważalnej poprawie. NIK ocenia jako skuteczne działania podejmowane przez UKIE w zakresie programowania PHARE, gdyż corocznie w okresie 1999-2002 strona polska podpisując memoranda finansowe pozyskiwała pełną kwotę alokacji wstępnie deklarowaną przez Komisję Europejską. W ocenie Izby, UKIE nie posiadał skutecznych instrumentów egzekwowania uwzględniania przez resorty zgłaszanych przez UKIE uwag, co skutkowało nieprzyjęciem niektórych projektów przez Komisję Europejską do finansowania. Monitorowanie realizacji programów PHARE przez UKIE (realizujący zadania Narodowego Koordynatora Pomocy – NAC), prowadzone było należycie, zgodnie z procedurami opisanymi w podręczniku „Procedury Wewnętrzne Programu PHARE”. Należy jednak zaznaczyć, iż realizowana w UKIE baza danych Penelopa, służąca monitorowaniu i ocenie projektów PHARE nie została w pełni wdrożona. Podpisane z Komisją Europejską w grudniu 1998 r. Memorandum o Utworzeniu Narodowego Funduszu, nakładało na Krajowego Urzędnika Zatwierdzającego (NAO), działającego w strukturze Ministerstwa Finansów odpowiedzialność za zapewnienie środków budżetowych oraz innych środków w celu współfinansowania programów PHARE określonych w poszczególnych memorandach finansowych. Ministerstwo Finansów nie posiadało jednak bieżących informacji o wysokości faktycznie zrealizowanych wydatków poniesionych na współfinansowanie programów pomocowych PHARE oraz o przewidywanych źródłach pochodzenia środków krajowych innych niż budżetowe. Przy regulowaniu płatności dotyczących realizacji projektów finansowanych ze środków PHARE występowały problemy związane z zachowaniem płynności finansowej. Spowodowane były one m.in. nieterminowym przekazywaniem do NAO dokumentacji przez Pełnomocników ds. Realizacji Projektów (PAO) i beneficjentów, nieprzekazaniem przez Ministerstwo Finansów na wniosek KE raportów z kontroli skarbowych związanych z realizacją programów PHARE, stosowaniem przez Komisję Europejską niespójnego z wymogami umów na realizację projektów systemu przekazywania środków PHARE (co niekiedy powodowało, iż przekazywane przez KE zaliczki nie zapewniały wystarczających środków PHARE dla zapewnienia płynnego finansowania poszczególnych programów) oraz długim okresem oczekiwania (od 27 do 230 dni) na przekazanie środków przez KE. Opóźnienia w płatnościach na rzecz wykonawców realizujących kontrakty finansowane z PHARE spowodowały konieczność płacenia odsetek za zwłokę z powodu nieterminowego realizowania płatności. Na przykład w Narodowym Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej brak płynności w przekazywaniu środków przez Ministerstwo Finansów spowodował zwłokę w realizacji płatności dla 7 wykonawców w ramach 3 z 5 objętych kontrolą projektów. Łączna kwota odsetek za zwłokę została oszacowana przez Narodowy Fundusz na kwotę 275,4 tys. zł, z tego 3 z 7 wykonawców wystąpiło o wypłatę odsetek w kwocie 193,7 tys. zł. Kontrola NIK wykazała kilkumiesięczne opóźnienie (w stosunku do harmonogramu) prac związanych z decentralizacją systemu wdrażania PHARE (tzw. EDIS). Prace te, którymi kieruje Minister Finansów, mają na celu przejęcie przez stronę polską od KE wszystkich zadań z zakresu zarządzania finansowego i kontroli. Zmiana ta powinna uprościć i przyspieszyć proces wykorzystania środków PHARE. Opóźnienia we wdrażaniu EDIS spowodowane były m.in. zbyt późnym przedstawieniem szczegółowych wymogów dotyczących tego systemu przez Komisję Europejską, jak i zmianami organizacyjnymi w administracji polskiej (połączenie Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej oraz Ministerstwa Gospodarki spowodowało zmiany w procedurach wdrażania PHARE). NIK zwraca uwagę, iż w przypadku nie uzyskania akredytacji KE dla rozwiązań EDIS, wszelkie umowy podpisane między dniem przystąpienia Polski do Unii Europejskiej a dniem, w którym zostanie podjęta decyzja Komisji Europejskiej o przyznaniu akredytacji (a tym samym uchyleniu prowadzonej przez nią kontroli ex-ante) – zgodnie z art. 33 ust. 1 Aktu dotyczącego warunków przystąpienia Rzeczypospolitej Polskiej – nie kwalifikują się do pomocy przedakcesyjnej. Wdrożenie EDIS jest niezbędne dla zapewnienia pełnego uczestnictwa Polski we wspólnej polityce strukturalnej Unii Europejskiej. Jednostki wdrażające należycie wywiązywały się z obowiązków i zadań związanych z zarządzaniem powierzonych im programów PHARE. Wszystkie skontrolowane jednostki wdrażające wydatkowały przyznane środki w terminach określonych w memorandach finansowych. Wypracowane przez poszczególne jednostki wdrażające systemy monitoringu i kontroli zapewniały właściwą kontrolę postępu realizacji badanych projektów i prawidłowości wydatkowania środków z programu PHARE. W 2 z 4 skontrolowanych jednostek wdrażających stwierdzono nieliczne przypadki opóźnień w zakresie opracowywania raportów miesięcznych oraz kwartalnych dla NAO. Wykorzystanie środków PHARE przez beneficjentów było zgodne z celami określonymi w memorandach finansowych oraz w umowach dotyczących poszczególnych projektów. Stwierdzone w toku kontroli nieprawidłowości polegały na: nierzetelnym sporządzaniu sprawozdań z realizacji inwestycji (w przypadku 5 z 16 skontrolowanych projektów wystąpiły błędy, m.in. w kwotach współfinansowania), nieterminowym przekazywaniu sprawozdań z realizacji inwestycji (opóźnienia wystąpiły w przypadku 6 z 16 skontrolowanych projektów i wyniosły od 1 dnia do 2,5 miesiąca) oraz wypłaceniu przez jednego beneficjenta zawyżonego o 134,6 tys. zł wynagrodzenia dla dwóch firm świadczących usługi, w wyniku zaakceptowania faktur z niewłaściwą, 22% stawką podatku VAT zamiast 7%. Realizując wniosek NIK z 2001 r.[1] skierowany do Ministra Finansów, Urzędy Kontroli Skarbowej przeprowadziły w 2002 roku 11 kontroli dotyczących prawidłowości gospodarowania środkami PHARE w 19 programach. Kontrola wykazała, że 93,2% osób, które w skontrolowanych jednostkach obsługiwały projekty PHARE posiadało wyższe wykształcenie, a 26,2% - również studia podyplomowe związane z zakresem zadań jednostki. Kwalifikacje w dziedzinie integracji europejskiej podnosiło 65,4% ogółu osób zajmujących się obsługą programu PHARE, a 94,8% deklarowało znajomość języków obcych, jednakże udokumentowaną znajomość języków obcych posiadała niewiele ponad połowa badanej grupy, tj. 52,5%. -------------------------------------------------------------------------------- [1] skierowany po kontroli pn. „Wewnętrzna kontrola finansowa środków z Unii Europejskiej” – informacja o wynikach kontroli nr 37/2002/P01/003/KAP, maj 2002 r.