Informacja o wynikach kontroli bieżącego nadzoru sanitarnego sprawowanego przez Inspekcję Sanitarną, w warunkach reformy administracji publicznej

Reforma administracji publicznej, wprowadzona w życie z dniem 1 stycznia 1999 r. zmieniła organizację Inspekcji Sanitarnej, dokonując decentralizacji jej organów wykonawczych. W konsekwencji określone ustawą zadania Inspekcji Sanitarnej stały się w pewnej mierze zadaniami wojewódzkiej administracji rządowej, natomiast w głównej części – samorządowej administracji powiatowej. Centralnym ośrodkiem koordynacyjnym, kierującym działalnością Inspekcji Sanitarnej został ustanowiony Główny Inspektor Sanitarny, do realizacji zadań którego powołano Główny Inspektorat Sanitarny – jako centralny urząd administracji rządowej. Organizacja tego Urzędu, po upływie ponad roku od jego utworzenia nie spełniała wymagań statutu, zarówno jeśli chodzi o strukturę organizacyjną, jak i zasady jego funkcjonowania. Nie powołano też kluczowych stanowisk Urzędu. Stan ten był po części konsekwencją negatywnego stosunku Głównego Inspektora Sanitarnego do wyodrębnienia Głównego Inspektoratu ze struktur Ministerstwa Zdrowia. Zadania podejmowane przez Głównego Inspektora Sanitarnego w znacznym stopniu odbiegały od ustawowo określonego zakresu, dotyczącego przede wszystkim kierowania Inspekcją Sanitarną. Koncentrowały się bowiem na opracowywaniu projektów aktów prawnych, w ramach delegacji adresowanych ustawami do Ministra Zdrowia, względnie dokonywania analiz aktów obowiązujących, z punktu widzenia zgodności z normami Unii Europejskiej i przygotowywania wynikających stąd propozycji nowelizacyjnych. Wobec braku odpowiedniego personelu, prace te były z zasady realizowane na podstawie umów, zawieranych z osobami prawnymi oraz fizycznymi. W tym trybie Główny Inspektor Sanitarny finansował w 2000 r., kosztem 771 tys. zł., prace nad blisko 40 projektami normatywnych aktów prawnych, z czego połowę zlecono osobom fizycznym. Główny Inspektor Sanitarny nie zapewnił właściwej organizacji procesu wydawania zezwoleń na produkcję, wprowadzanie do obrotu i przywożenie z zagranicy niektórych środków spożywczych, które stanowi jedno z ważnych uprawnień tego organu w zakresie zapewnienia odpowiedniej jakości zdrowotnej artykułów żywnościowych, gdyż kompleksową analizę przedkładanych wniosków wraz z przygotowaniem projektów zezwoleń i decyzji zlecono odpłatnie Instytutowi Żywności i Żywienia, nie pozostawiając w Głównym Inspektoracie Sanitarnym żadnej dokumentacji wydanych zezwoleń, ani nawet ich rejestru Zmiany w podporządkowaniu i sposobie funkcjonowania Inspekcji Sanitarnej, wprowadzone w życie równocześnie z reformą administracji publicznej, nie zostały należycie przygotowane od strony legislacyjnej, ani organizacyjnej i finansowej Sytuacja ta stała się źródłem licznych błędnych interpretacji prawa, w szczególności w odniesieniu do obowiązku ustanowienia statutu dla stacji sanitarno-epidemiologicznych oraz wskazania organu właściwego w zakresie utworzenia powiatowych stacji sanitarno epidemiologicznych, w rozumieniu ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Główny Inspektorat Sanitarny uchylił się od interpretacji przepisów w tej sprawie. Do roku 1998 Główny Inspektor Sanitarny ustalał rokrocznie wytyczne do planów pracy wojewódzkich stacji sanitarno- epidemiologicznych, które były kierunkami działania organów Inspekcji Sanitarnej. W 1999 r., w konsekwencji zmian organizacyjnych nie przekazano do stacji pisemnych wytycznych tego typu, ograniczając się do omówienia tych kwestii na naradach z wojewódzkimi i powiatowymi inspektorami sanitarnymi. W rezultacie sporządzane plany charakteryzowały się dużą różnorodnością, zarówno pod względem formy jak i treści, nawet w obrębie jednej stacji. Stwierdzono, że w 17 z 31 kontrolowanych stacji powiatowych nie był zadawalający stopień rozpoznania źródeł zagrożeń, podlegających nadzorowi tych stacji. Na ogół nie dysponowały one aktualnymi wykazami podmiotów prowadzących działalność, wymagającą bieżącego nadzoru sanitarnego, co było konsekwencją braku dostatecznej staranności w aktualizowaniu tych wykazów oraz nie wdrożenia odpowiednich mechanizmów administracyjnych, zapewniających bezzwłoczne informowanie stacji o podjęciu działalności przez nowe podmioty. Nałożony na stacje obowiązek sporządzania projektów planów pracy, nie był egzekwowany ani przez inspektorów sanitarnych, jako kierowników stacji, ani przez jednostki wyższego szczebla. We wszystkich stacjach opracowywano wprawdzie dokumenty zwane planami, lecz zawsze dotyczyły one tylko prac poszczególnych oddziałów, działów czy sekcji, a poza tym ich forma i zawartość nie była zunifikowana i na ogół miała jedynie charakter informacyjny, bez określenia zakresu podmiotowego i przedmiotowego oraz liczby planowanych kontroli. Wykonanie tych planów też nie było egzekwowane a zakres wykonanych inspekcji był kształtowany, trudnymi do zweryfikowania, aktualnymi ocenami potrzeb a także możliwości kadrowych i technicznych w tym transportowych stacji. Nie zapewniono nowo tworzonym organom Inspekcji Sanitarnej należytych warunków, niezbędnych dla wykonywania ich zadań, a w tym dostatecznych środków finansowych. Właściwych warunków nie zapewniono nawet Głównemu Inspektoratowi Sanitarnemu, który z chwilą jego utworzenia nie został wyposażony w mienie nieruchome, niezbędne do wykonywania zadań statutowych, jak tego wymaga ustawa o gospodarce nieruchomościami. W warunkach niedostatku środków finansowych, stacje w szerokim zakresie wykorzystywały prawną możliwość uzyskania dodatkowych środków finansowych w wyniku działalności komercyjnej. Nie zostały natomiast określone kryteria rozdziału badań wykonywanych na zlecenie, od wykonywanych w ramach obowiązkowego nadzoru, co powodowało, że w większości stacji powiatowych oraz w niektórych stacjach wojewódzkich, prace objęte umowami były wykonywane w godzinach służbowych, równolegle z zadaniami wynikającymi z nadzoru. Większość wojewódzkich i powiatowych inspektorów sanitarnych błędnie interpretowała ustawowe prawo do upoważniania podległych sobie pracowników do wykonywania określonych czynności kontrolnych. Upoważnienia były bowiem wydawane do działania w całym zakresie uprawnień inspektora sanitarnego. Ponadto w ogóle nie były wykorzystywane upoważnienia jednorazowe, a wszyscy pracownicy działalności podstawowej, byli z założenia wyposażani w upoważnienia okresowe, przy czym zbyt mało uwagi przykładano do przestrzegania ich ważności, a stwierdzano także przypadki prowadzenia kontroli, a nawet wydawania decyzji przez osoby nieupoważnione. Dokumentacja sporządzana w wyniku kontroli sanitarnych, oraz wydawane na jej podstawie decyzje administracyjne często nie odpowiadały wymaganiom Kodeksu postępowania administracyjnego. Sporządzane protokoły były pozbawione zasadniczych elementów niezbędnych do opisu stanu faktycznego. Wydawane decyzje dotknięte były natomiast wadami formalnymi, jak brak określenia podstawy prawnej a także rzeczowego i prawnego uzasadnienia. Zasadniczym uchybieniem obowiązkom inspektora sanitarnego, jakie stwierdzono w toku kontroli, a które było często tolerowane a nawet wręcz zalecane przez wojewódzkich inspektorów sanitarnych, było uchylanie się od obowiązku wydania decyzji, w przypadku ujawnienia naruszenia obowiązujących wymagań higienicznych lub zdrowotnych. Mazowiecki wojewódzki inspektor sanitarny wydał wręcz wytyczne, zobowiązujące powiatowych inspektorów sanitarnych do zastępowania w praktyce decyzji administracyjnych, zaleceniami, a w razie stwierdzenia poważniejszych uchybień, dla likwidacji których byłyby konieczne znaczące środki finansowe, stosowaniu pism interwencyjnych. Nie egzekwowano skutecznie realizacji wydanych decyzji i zaleceń pokontrolnych, osłabiając efektywność bieżącego nadzoru sanitarnego Niedostatecznie wykorzystywano uprawnienia do wystawiania tytułów wykonawczych i nakładania grzywien, w celu przymuszenia do realizacji wydawanych decyzji. Z możliwości tej praktycznie nie korzystali wojewódzcy inspektorzy sanitarni. Inspektorzy sanitarni nie wykonywali też obowiązku informowania podmiotów sprawujących nadzór nad jednostkami kontrolowanymi, o istotnych uchybieniach, mogących mieć wpływ na stan zdrowia lub życie ludzi. Generalnie liberalny był także stosunek inspektorów sanitarnych do wniosków o prolongaty terminów wykonania decyzji, które godzono się zmieniać wielokrotnie, niekiedy nawet o kilka lat. Niedostateczną uwagę inspektorzy sanitarni przywiązywali do zagrożenia korupcją i z tego względu podejmowane działania antykorupcyjne miały charakter raczej symboliczny. Powszechny był brak w stacjach kontroli wewnętrznej. Natomiast we wszystkich kontrolowanych stacjach sanitarno-epidemiologicznych ujawniono sytuacje, które stanowiły potencjalnie podatny grunt dla zachowania korupcyjnego. Źródłem korupcji mogą być nieprawidłowości w zakresie przygotowywania decyzji inspektorów sanitarnych oraz nierzetelne ich ewidencjonowanie i liberalizacja egzekucji ich wykonania. Korupcjogenna mogła być też prowadzona działalność komercyjna, gdy nie została w sposób jednoznaczny oddzielona od sprawowanego przez stacje nadzoru sanitarnego. Stwierdzono przypadek obligowania przez stację podmiotów objętych nadzorem sanitarnym do wnoszenia oprócz opłat przewidzianych prawem również darowizn finansowych, zasilających środki specjalne stacji. W toku kontroli ujawniono też przypadki prowadzenia przez pracowników stacji, nawet pełniących kierownicze stanowiska, działalności gospodarczej, zbieżnej z zadaniami stacji sanitarno-epidemiologicznych.