Informacja o wynikach kontroli działalności towarzystw budownictwa społecznego

Najwyższa Izba Kontroli z własnej inicjatywy skontrolowała w II półroczu 2000 r. działalność towarzystw budownictwa społecznego (TBS) w latach 1996 – 1999 i w pierwszym półroczu 2000 r. Celem kontroli było dokonanie oceny wywiązywania się TBS z podstawowego zadania, tj. budowy domów mieszkalnych i wynajmu lokali osobom o dochodach niewystarczających na zakup, względnie współfinansowanie samodzielnych mieszkań. Oceniono również działalność BGK w zakresie wspierania preferencyjnym kredytem ze środków KFM przedsięwzięć inwestycyjno-budowlanych realizowanych przez towarzystwa. Kontrolą objęto 30 towarzystw (tj. prawie 12% wszystkich TBS, których akty założycielskie zostały zatwierdzone w obowiązującym trybie do 30.06.2000 r.), 6 gmin oraz BGK. Ponadto od 27 jednostek (towarzystw i gmin) uzyskano informacje w przedmiocie niepodjęcia do końca pierwszej połowy 2000 r. przez 24 TBS budowy domów z mieszkaniami na wynajem. W toku kontroli uzyskano zatem łącznie dane o działalności 21% TBS objętych ewidencją UMiRM. Udział TBS w ogólnych efektach mieszkaniowych w kraju był jeszcze niewielki, lecz przyczynił się do złagodzenia niedostatku mieszkań. W okresie objętym kontrolą towarzystwa istniejące w kraju wybudowały i oddały do użytku ogółem 7.219 mieszkań na wynajem o powierzchni użytkowej 364.559 m2, a do końca 2000 r. odpowiednio: 10.889 i 549.894 m2. Spośród 30 TBS objętych kontrolą – 20 do 30.06.2000 r. oddało do eksploatacji na zasadach najmu łącznie 2.335 mieszkań o powierzchni użytkowej ponad 121,1 tys.m2. Towarzystwa te w większości racjonalnie wykorzystały posiadane środki i możliwości budowy domów z mieszkaniami na wynajem, co pozwala na ogólnie pozytywną ocenę ww. efektów rzeczowych. Jednak mieszkania na wynajem budowane przez część towarzystw nie są dostępne dla osób o dochodach niskich, jak m.in. przewidziano w założeniach polityki mieszkaniowej państwa przyjętych przez Radę Ministrów w sierpniu 1994 r. 10 TBS (38,5% kontrolowanych zajmujących się budownictwem społecznym) pokrywało część kosztów inwestycji środkami uzyskanymi z wpłat partycypacyjnych. Możliwości w tym zakresie wynikały z art. 29 ustawy o p.b.m. ustawa o p.b.m. – [ustawa z dnia 26 października 1995 r. o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego (Dz.U. z 1995 r., Nr 133, poz. 654 ze zm.)] Przepisy ustawy nie stwarzały jednak podstaw do uzależniania przez TBS przydziału mieszkań od pozyskania partycypantów i wniesienia wpłat z tego tytułu. Mimo to 6 TBS (22,2%) uzależniało zawarcie umów najmu od wniesienia przed rozpoczęciem realizacji budynków wpłat partycypacyjnych (w wysokości od kilku do 20% kosztów budowy mieszkania). Towarzystwa te dokonały naboru najemców wyłącznie (lub z nieznacznymi wyjątkami) spośród osób, na rzecz których wpłaty takie zostały wniesione. Dwa spośród nich wymagały dokonania wpłat bezpośrednio przez osoby wnoszące o wynajem mieszkań, a więc przez przyszłych najemców. Zarząd jednego z owych TBS utworzył stowarzyszenie, które było obligatoryjnym pośrednikiem w zbieraniu wpłat od najemców. Ponadto 12 TBS pobierało od przyszłych najemców kaucję na pokrycie zobowiązań z tytułu najmu przed zawarciem umów najmu, co naruszało ustawę o p.b.m. Dostępność do mieszkań ograniczały również przepisy wewnętrzne niektórych towarzystw. W aktach założycielskich 9 TBS, wbrew przepisom art. 31 ust. 1 ustawy o p.b.m., nie określono kryteriów i trybu przeznaczania mieszkań dla konkretnych najemców. Zasady takie zawarto natomiast w regulaminach “przydzielania lokali mieszkalnych”, wprowadzając dodatkowe, pozaustawowe kryteria. Stworzyło to warunki do dowolności w przydzielaniu lokali. Nielegalne – w ocenie NIK - bo nie wynikające z kryteriów określonych ustawą o p.b.m. – było przyznanie regulaminem jednego z TBS pierwszeństwa w przydziale mieszkań dla osób zaliczonych do “kadry niezbędnej jednostkom państwowym i samorządowym”, które zwolniono z wymogu spełniania podstawowych kryteriów zawartych w art. 30 ustawy. Tak samo ocenia się przyjęcie w innym TBS zasady, iż przy kwalifikowaniu wnioskodawców uwzględniać należy bliżej nie skonkretyzowane “szczególne względy społeczne” i “szczególną przydatność dla Gminy oraz dla TBS”. Kontrola wykazała, że 14 TBS nie zajmowało się budownictwem społecznym. Osiem z nich nie podjęło żadnej działalności, gdyż zostały zawiązane bez rozeznania możliwości w zakresie pozyskania niezbędnych środków finansowych i terenów pod budownictwo, bądź popytu na mieszkania. Dwa TBS zarządzały gminnymi zasobami mieszkaniowymi (pełniły funkcję dawnych zakładów gospodarki mieszkaniowej). Natomiast 4 towarzystwa budowały mieszkania na sprzedaż nie korzystając z kredytu KFM. A zatem posługiwanie się nazwą “TBS”, zastrzeżoną przepisami ustawy o p.b.m. (art. 26 ust. 2) dla podmiotów realizujących budownictwo społeczne było – w ocenie NIK – bezprawne. Spośród 30 kontrolowanych TBS, 27 zawiązano z inicjatywy gmin, które na ogół stwarzały właściwe warunki dla ich działalności. Pewne niedociągnięcia wystąpiły w sześciu gminach. Podstawowym źródłem finansowania budownictwa społecznego był kredyt ze środków KFM. Udział kredytu w finansowaniu kosztów inwestycji mieszkaniowych oddanych do użytku przez kontrolowane TBS w okresie do 30.06.2000 r. wyniósł 64,6%. NIK ocenia pozytywnie działania BGK związane z udzielaniem kredytów ze środków KFM, jak również przedsięwzięcia Banku podjęte w celu promowania budownictwa społecznego. Negatywnie ocenia się natomiast sytuację w zakresie zaspokojenia potrzeb kredytowych budownictwa społecznego w drugim półroczu 2000 r. Wskutek znaczącego, nieprzewidzianego wzrostu zapotrzebowania na kredyty, zbyt szczupłej kwoty środków przeznaczonych na ten cel w ustawie budżetowej, a także niezrealizowania zamierzeń w zakresie zasilania KFM środkami pozabudżetowymi, wystąpił – wg stanu na 1.10.2000 r. – niedobór środków Funduszu w kwocie ponad 260 mln zł. Podjęte przez UMiRM i BGK działania zapobiegły zakłóceniom w realizacji zawartych umów kredytowych, jednak przeznaczenie w ustawie budżetowej na 2001 r. środków na ten cel w kwocie niższej niż w 2000 r., przy systematycznie wzrastającej liczbie wniosków kredytowych może – w razie braku zasilenia KFM z innych źródeł – doprowadzić do utraty przez Fundusz płynności finansowej. Kontrola ponadto wykazała, że w działalności niektórych TBS występowały uchybienia i nieprawidłowości, w szczególności w zakresie: spełniania wymogów przy tworzeniu towarzystw, finansowania budowy domów z mieszkaniami na wynajem, w toku realizacji procesów inwestycyjnych (np. 2 z nich przekroczyły założone koszty na łączną kwotę 2,2 mln zł), rozliczeń z tytułu podatku dochodowego (2 TBS nie rozliczyły i nie uiściły podatku od uzyskanych dochodów w łącznej kwocie ok. 630 tys. zł, którą przeznaczyły na cele nie związane z budową domów z mieszkaniami na wynajem i utrzymaniem zasobów mieszkaniowych). Ustalenia kontroli wskazują również, iż występuje istotny problem, czy i w jakim zakresie TBS korzystające z kredytów KFM oraz z pomocy finansowej jednostek samorządu terytorialnego powinny - przy udzielaniu zamówień na dostawy, usługi i roboty budowlane - stosować zasady określone ustawą o zamówieniach publicznych. Zdecydowana większość towarzystw, w których gminy obejmowały udziały, stosowała odnośne przepisy, wyłaniając wykonawców robót i usług w trybie przetargowym. Jedno natomiast z 97,7% udziałem gminy, budując przy pomocy kredytów KFM, zleciło wykonanie robót budowlanych o łącznej wartości 15,4 mln zł w trybie bezprzetargowym. Przeprowadzona – w związku z tym – przez NIK analiza prawna wykazała, że w świetle obowiązujących aktualnie przepisów ustawy o zamówieniach publicznych, TBS utworzone z większościowym udziałem gmin nie mają obowiązku stosowania przy udzielaniu zamówień, trybu określonego ustawą o zamówieniach publicznych i to nawet wówczas, gdy gminy obejmują w nich 99,9% udziałów. W ocenie NIK taka konstrukcja przepisów wyłącza spod działania ustawy znaczną część środków publicznych (samorządu terytorialnego) i stwarza potencjalne warunki do niegospodarności. Rozwój budownictwa mieszkaniowego w formule TBS, przy uwzględnieniu przyjętych założeń polityki mieszkaniowej państwa, uzależniony jest – w ocenie NIK – głównie od zapewnienia ciągłości kredytowania budowy mieszkań, odpowiednich rozmiarów i warunków wsparcia kredytami oraz zaangażowania jednostek samorządu terytorialnego w udzielanie towarzystwom pomocy w budowie mieszkań dla osób, których nie stać na współfinansowanie budowy. Występowaniu nieprawidłowości w działalności towarzystw powinno natomiast zapobiec sprawowanie skuteczniejszego nadzoru nad pracą poszczególnych służb przez ich zarządy i rady nadzorcze oraz – zwłaszcza w odniesieniu do TBS będących jednoosobowymi spółkami gmin – zwiększenie oddziaływania władz samorządowych na sposób ich funkcjonowania. Ustalenia kontroli i powyższa ocena, były podstawą do sformułowania wniosków pokontrolnych kierowanych do jednostek kontrolowanych, jak i wniosków o charakterze systemowym, m.in. dotyczących znowelizowania przepisów ustawy o p.b.m. i ustawy o zamówieniach publicznych. Z uzyskanych informacji wynika, że większa część wniosków, m.in. istotnych, dotyczących procedur kredytowania, została już wykonana.