Wykonywanie zadań przez administrację publiczną w zakresie budowy autostrady A-1 północ–południe

NIK negatywnie ocenia wykonywanie zadań przez administrację publiczną w związku z budową autostrady A1. Nieprawidłowości stwierdzono na etapach: programowania i planowania budowy; prac przygotowawczych (lokalizacja przebiegu trasy, wykup gruntów, ratownicze badania archeologiczne, ewidencjonowanie wydatków); przeprowadzania przetargu na udzielenie koncesji; negocjowania warunków umowy o budowę i eksploatację oraz zawarcia tej umowy. Kontrolę Izba przeprowadziła z własnej inicjatywy, zgodnie z sugestią Marszałka Sejmu. Duże zainteresowanie nią wykazały Parlament RP oraz środki masowego przekazu. Badaniem objęto lata 2003 - I półrocze 2005 r. Przeprowadzono je w Ministerstwie Infrastruktury (MI) oraz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA). Dla pełnej oceny objętego kontrolą zadania wykorzystano wyniki wcześniejszych kontroli przygotowań do realizacji tej inwestycji z lat 1998, 2001, 2003 oraz 2005. Pierwszy jej program (1993 r.) zakładał rozpoczęcie prac w roku 1994. Jednakże ten termin wielokrotnie przesuwano; ostatnio na rok 2005. Kilkunastoletnie opóźnienie robót spowodowało nieodwracalne straty ekonomiczne, głównie w gospodarce morskiej. Brak tej arterii hamuje rozwój gospodarczy Pomorza i marginalizuje znaczenie morskich portów handlowych Gdyni i Gdańska. Znaczna część ładunków polskich i z krajów Europy Środkowo - Wschodniej trafia do portów niemieckich, bądź holenderskich. Szacunkowe straty z powodu mniejszego ruchu w portach Trójmiasta mogą wynosić ok. 250 mln USD rocznie. Przesuwanie terminów realizacji inwestycji powodowało także zmarnowanie szansy m.in. stworzenia ok. 40 miejsc pracy na każdy kilometr budowy, zaś po oddaniu arterii do użytku ok. 45 miejsc pracy przy jej eksploatacji. Najważniejsze ustalenia kontroli . Plany i harmonogramy budowy sporządzano nierzetelnie. Brakowało rozstrzygnięcia co do jej systemu - koncesyjnego (prywatne spółki), czy tradycyjnego (środki budżetu państwa). . Nie określono w miarę dokładnych kosztów realizacji poszczególnych odcinków autostrady. Trzy kolejne programy jej budowy charakteryzował brak realizmu. . Kontrolerzy stwierdzili opóźnienia już na etapie pozyskiwania wskazań i decyzji lokalizacyjnych arterii, zwłaszcza na terenie województw - łódzkiego i śląskiego. Niektóre z decyzji obarczone były wadami formalnymi i merytorycznymi, co skutkowało składaniem odwołań i zaskarżeniami. . Z dużymi opóźnieniami trwały - wykup gruntów i ratownicze badania archeologiczne; na południowym odcinku przyszłej autostrady nawet nie rozpoczęto pozyskiwania gruntów do dnia zakończenia kontroli. Również na terenie b. województw płockiego i włocławskiego stwierdzono duże opóźnienia (np. 6% zaawansowania prac archeologicznych). . GDDKiA nierzetelnie ewidencjonowała poniesione koszty przygotowawcze do realizacji przedsięwzięcia. Ich szacunkowa kwota ok. 280 mln zł nie odzwierciedlała rzeczywiście poniesionych nakładów. Niektóre z wydatków należy uznać jako nieefektywne z powodu wielokrotnego przesuwania terminów rozpoczęcia prac. Tylko na odcinku Woźniki - Sośnica dodatkowe koszty uzupełniania dokumentacji (powodowane zmianami przepisów prawa) wyniosły 8,4 mln zł. . Zainteresowanie przetargiem na wyłonienie koncesjonariusza budowy (1997 r.) było znikome ze względu na określenie nierealnego terminu zamknięcia finansowego inwestycji. Ograniczało się ono w zasadzie do firmy Gdańsk Transport Company S.A. (GTC S.A.). Postępowanie kwalifikacyjne przeprowadzono z naruszeniem obowiązujących przepisów. Koncesję przyznano GTC S.A., ale przez 7 lat zwlekano z zawarciem umowy realizacyjnej. Ostatecznie w sierpniu 2004 Umowę o budowę i eksploatację podpisano a koszt budowy 1 kilometra trasy ustalono na kwotę 5,6 mln ?; zbyt wysoką według opinii niezależnych doradców. . NIK stwierdziła, że ówczesny Minister Infrastruktury Umowę podpisał z naruszeniem zasady legalności, albowiem bez nakazanego przepisami prawa uzgodnienia jej z Ministrem Finansów. Do uzgodnień doszło dopiero po upływie niemal roku, a to z powodu nierzetelnego przygotowania warunków finansowych realizacji inwestycji i określenia zobowiązań finansowych Skarbu Państwa (SP). . NIK oceniła, że postanowienia Umowy - dotyczące wynagrodzeń i odszkodowań należnych GTC S.A. oraz wzajemnych roszczeń stron związanych z ewentualnym rozwiązaniem Umowy - nie zabezpieczały należycie interesów SP. . Kontrolerzy stwierdzili niekorzystne dla SP zapisy w Umowie dotyczące rozliczeń z tytułu gwarantowanego przychodu z opłat za przejazd; postanowiono: jeśli rzeczywisty przychód będzie niższy od gwarantowanego, koncesjonariusz otrzyma od SP określone wynagrodzenie, bez względu na wielkość natężenia ruchu na autostradzie. Ponadto Minister Infrastruktury zobowiązał się w imieniu SP do poniesienia odpowiedzialności finansowej wobec GTC S.A. w przypadku zaistnienia tzw. zdarzeń odszkodowawczych - spowodowanych nie tylko przez którąś ze stron Umowy, ale także podmioty trzecie oraz przypadki losowe. Kontrolerzy wytknęli również brak precyzji i jednoznaczności w określaniu poszczególnych zdarzeń odszkodowawczych, co może powodować dowolność interpretacyjną i prowadzić do nieuzasadnionych kosztów ponoszonych przez SP. Niektóre postanowienia Umowy w omawianym zakresie ograniczały ustawowe uprawnienia organów rządowych do kontroli budowy autostrady i jej przyszłej eksploatacji. . Niekorzystne dla SP są także postanowienia Umowy, określające zobowiązania odszkodowawcze stron, w przypadku jej rozwiązania - całkowite ryzyko odpowiedzialności finansowej ponosi strona rządowa, także wówczas, gdy Umowa zostanie rozwiązana z winy. koncesjonariusza; nie przewidziano zatem jakiejkolwiek odpowiedzialności finansowej GTC S.A. Brak rezultatów w budowie autostrady A-1 jest ekstremalnym przykładem nieskuteczności administracji rządowej w omawianej dziedzinie. Mimo przyjętych przez SP zobowiązań , koncesjonariusz wciąż nie jest w stanie zapewnić środków finansowych, niezbędnych do rozpoczęcia inwestycji. Negocjacje Umowy uwidoczniły po stronie rządowej słabość działań przygotowawczych, a także pokazały istnienie mechanizmu korupcyjnego, związanego z metodą prowadzenia negocjacji z koncesjonariuszem. Ustalenia Umowy Minister Infrastruktury podejmował poza i ponad gremiami powołanych zespołów negocjacyjnych, a także wbrew opinii ekspertów. W celu wyeliminowania stwierdzonych podczas kontroli nieprawidłowości, NIK dostrzega potrzebę m.in. podjęcia przez Ministra Transportu i Budownictwa działań o charakterze systemowym - wypracowania i wprowadzenia do realizacji spójnego systemu finansowania arterii i jej eksploatacji. Ponadto Izba wnioskuje rozważenie potrzeby i prawnych możliwości renegocjacji Umowy o budowę i eksploatację autostrady w celu zabezpieczenia interesu ekonomicznego SP. Z uwagi na m.in. niezabezpieczenie przez koncesjonariusza środków finansowych na realizację inwestycji, co wykazała kontrola, należałoby rozważyć podjęcie decyzji o cofnięcie koncesji firmie GTC S.A. Sporządził na podstawie Informacji: Wiesław Łuka