Kontrola wykorzystania dotacji budżetowych na restrukturyzację zatrudnienia w górnictwie węgla kamiennego w 2005 r. z uwzględnieniem środków pożyczki Banku Światowego

Celem kontroli, przeprowadzonej w okresie od 1 stycznia do 30 kwietnia 2006 r., było zbadanie prawidłowości przyznawania, wykorzystania i rozliczania w 2005 r. środków dotacji budżetowej na restrukturyzację zatrudnienia w górnictwie węgla kamiennego, pochodzącej częściowo z pożyczki Banku Światowego. Podobnie jak w przypadku kontroli likwidacji kopalń, przeprowadzenie niniejszej kontroli miało służyć realizacji uzgodnień Najwyższej Izby Kontroli i Banku Światowego w zakresie wykorzystania wyników kontroli wykonanej przez NIK do przeprowadzenia przez Bank Światowy oceny wykorzystania pożyczki przez jej beneficjentów. W 2005 roku podmioty realizujące rządowy program restrukturyzacji wydatkowały - zgodnie z przeznaczeniem - kwotę 385.534 tys. zł dotacji przekazanych przez Ministra Gospodarki. Kontrolę przeprowadzono w 2 przedsiębiorstwach górniczych, które wydatkowały największe kwoty dotacji (łącznie blisko 90 % dotacji wydatkowanych w 2005 r.), a mianowicie: w Kompanii Węglowej S.A. w Katowicach i w Katowickim Holdingu Węglowym S.A. Ponadto kontrolą objęto jednostki wykonujące zadania związane z nadzorem nad realizacją restrukturyzacji górnictwa, rozliczaniem dotacji i obsługą pożyczki Banku (Agencję Rozwoju Przemysłu S.A., Ministerstwo Gospodarki oraz Ministerstwo Finansów) oraz Górniczą Agencję Pracy sp. z o.o. mającą realizować – na zlecenie Ministra Gospodarki – zadania związane z readaptacją zawodową pracowników odchodzących z górnictwa. Ważniejsze ustalenia kontroli 1. W ocenie NIK środki dotacji budżetowej w kwocie 385.534 tys. zł, pochodzące częściowo z pożyczki Banku Światowego, przeznaczone na restrukturyzację zatrudnienia w górnictwie węgla kamiennego zostały wydatkowane zgodnie z przeznaczeniem, na cele wskazane w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. (Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o restrukturyzacji górnictwa węgla kamiennego w latach 2003-2006; Dz. U. Nr 210, poz. 2037 ze zm.), w sposób określony w rozporządzeniu z dnia 11 lutego 2004 r. (Rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 11 lutego 2004 r. w sprawie dotacji na restrukturyzację zatrudnienia w przedsiębiorstwach górniczych, szczegółowych zasad przyznawania i wypłacania ekwiwalentu pieniężnego z tytułu prawa do bezpłatnego węgla oraz refundowania kosztów deputatu węglowego w naturze i rent wyrównawczych; Dz.U. Nr 25 poz. 223) i umowie pożyczki z dnia 14 kwietnia 2004 r., a mianowicie: • na kontynuację świadczeń wynikających z ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o dostosowaniu górnictwa węgla kamiennego do gospodarki rynkowej i szczególnych uprawnieniach gmin górniczych (Dz. U. Nr 162, poz. 1112 ze zm.) – kwotę 215.993 tys. zł (56 % dotacji), • na świadczenia górnicze dla pracowników zatrudnionych pod ziemią (instrument restrukturyzacji przewidziany w rządowym programie restrukturyzacji i ustawie z 28 listopada 2003 r.)– kwotę 168.516 tys. zł (44% dotacji), • Na instrumenty aktywizująco-adaptacyjne (wynikające z rządowego programu restrukturyzacji i ustawy z 28 listopada 2003 r.) skierowane do pracowników zatrudnionych na powierzchni – kwotę 1.024 tys. zł (0,01% dotacji). Udział środków Banku Światowego w przekazanych do przedsiębiorstw górniczych dotacjach wyniósł w 2005 r. łącznie 132.431 tys. zł. Środki te zostały wydatkowane zgodnie z postanowieniami umowy pożyczki i stanowiły 34 % dotacji przekazanej przedsiębiorstwom górniczym. Rozliczenia miesięczne i roczne z wydatkowania dotacji budżetowej były sporządzane rzetelnie, a dane w nich zawarte były zgodne z danymi zawartymi w ewidencji księgowej Ministerstwa Gospodarki i Pracy oraz jednostek wykorzystujących dotacje. W trakcie kontroli stwierdzono, że jednostki wykorzystujące dotacje skorygowały nieprawidłowości występujące w roku 2004 i w rozliczeniach miesięcznych i rocznych przedstawiano kwoty wykorzystanej dotacji na restrukturyzację zatrudnienia zgodnie z zasadą kasowego ujmowania wydatków budżetowych. Raporty Monitoringu Finansowego z wykorzystania pożyczki Banku Światowego i realizacji projektu (zwane dalej „FMR”) prezentowały rzetelny i prawdziwy obraz operacji dokonywanych za pomocą środków pożyczki BŚ. Dane zawarte w FMR-ach były zgodne z danymi ujętymi w ewidencji księgowej Ministerstwa Gospodarki i Pracy oraz ewidencją operacji na rachunku specjalnym prowadzonym przez Ministra Finansów dla potrzeb obsługi pożyczki w Narodowym Banku Polskim. W toku badań szczegółowych przeprowadzonych w spółkach górniczych, na podstawie analizy dokumentów związanych z wylosowanymi wypłatami - tj. akt osobowych pracowników, zaświadczeń ZUS, wyliczeń służb finansowych, wniosków o dotacje, kartotek wynagrodzeń, pasków zarobkowych, dowodów wypłat, zapisów księgowych - stwierdzono, że osoby, które uzyskały świadczenia spełniały warunki do ich otrzymania, obliczanie wysokości świadczeń w 2005 r., ich wypłacanie i ewidencjonowanie w księgach rachunkowych przebiegało poprawnie. 2. Najwyższa Izba Kontroli negatywnie oceniła nadzór sprawowany przez Ministra Gospodarki nad przebiegiem restrukturyzacji zatrudnienia w górnictwie węgla kamiennego. Ustalono, że w podlegającym nadzorowi Ministra obszarze doszło do wystąpienia nieprawidłowości, które nie zostały wykryte i skorygowane w ramach sprawowanego nadzoru. Negatywnie NIK oceniła bowiem funkcjonowanie Górniczej Agencji Pracy sp. z o.o. oraz naruszanie przez KHW S.A. i KW S.A. ograniczeń wzrostu wynagrodzeń dla pracowników, określonych w umowach dotacji. 3. Najwyższa Izba Kontroli stwierdziła, że dwa przedsiębiorstwa górnicze (KW S.A. i KHW S.A.) naruszyły w 2005 r. ograniczenia w zakresie wypłat wynagrodzeń dla pracowników, określonych w umowach dotacji i wynikających z rządowego „Planu dostępu do zasobów węgla kamiennego w latach 2004-2006 oraz planu zamknięcia kopalń w latach 2004-2007”, poprzez nie zaliczenie wartości bonów towarowych wydanych pracownikom do wartości wypłaconych wynagrodzeń. Przy prawidłowym zaliczeniu tych świadczeń (łącznie 87.767 tys. zł) do wartości wynagrodzeń dopuszczalny wskaźnik wzrostu wynagrodzeń (6,8%) został przekroczony przez Kompanię Węglową S.A. o 1,87%, a przez Katowicki Holding Węglowy SA o 0,51%. 4. W trzech skontrolowanych Biurach Pomocy Zawodowej (BPZ) prowadzonych przez GAP, osoby w nich rejestrowane były w sposób zróżnicowany i zależny wyłącznie od zasad przyjętych przez pracowników danego BPZ. Przykładowo, do grupy osób „z górnictwa” kwalifikowane były osoby:„kiedykolwiek pracujące w górnictwie”, „mające doświadczenia w pracy w pod ziemią niezależnie od długości zatrudnienia”, „pracujące w firmach okołogórniczych np. PRG, BZUG, PBSz”, a także osoby „które skorzystały z instrumentów pakietu socjalnego w ramach restrukturyzacji górnictwa” oraz „absolwenci szkół górniczych”. W opinii Izby dane przedstawiane przez GAP w sprawozdaniach ze swej działalności nie powinny stanowić podstawy do oceny jej pracy i nie powinny być zamieszczane w sprawozdaniach Ministra z realizacji reformy górnictwa. Nie znajdowały one bowiem oparcia w danych zawartych w dokumentacji źródłowej sporządzanej i prowadzonej przez biura pomocy zawodowej. Np. według danych sprawozdawczych GAP, wszystkie z 4.363 osób, dla których BPZ uzyskały w 2005 r. „potwierdzenie zatrudnienia”, zatrudnione zostały za pośrednictwem GAP. Tymczasem, jak ustalono na podstawie danych GAP, tylko dla 590 osób Agencja uzyskała potwierdzenia zatrudnienia u pracodawców, których oferty pracy zostały uprzednio pozyskane przez BPZ. Poddano weryfikacji fakt zatrudnienia 81 osób, w oparciu o dane Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, związane ze zgłoszeniem do ubezpieczenia w 2005 r. (co jest niezbędnym elementem zatrudnienia danej osoby na podstawie stosunku pracy lub umowy-zlecenia). Z uzyskanej informacji wynikało m.in., że na 81 osób podlegających sprawdzeniu, wykazywanych przez BPZ jako zatrudnione w 2005 r., 20 osób, tj. 24,7%, wg ZUS, nie zostało zgłoszonych w 2005 r. do ubezpieczenia. 5. W 2005 r. znacznie zmalała dynamika realizacji programu rządowego w zakresie odejść pracowników zatrudnionych pod ziemią (z wykorzystaniem świadczeń górniczych). W roku 2005 ze świadczenia górniczego skorzystało 690 osób, od początku realizacji Programu – 5224 osoby (65,3 % wielkości zaplanowanej na lata 2004-2006, z tym, że przyrost w 2005 r. wyniósł jedynie 6,6 punktów procentowych). Tendencja ta może wskazywać na malejące zainteresowanie dobrowolnymi odejściami z kopalń i stanowić zagrożenie dla zrealizowania zakładanych poziomów zmniejszenia zatrudnienia, szczególnie wobec faktu niewielkiego zainteresowania świadczeniami górniczymi w Kompanii Węglowej (jedynie 346 osób w 2005 r. na 4116 uprawnionych). NIK krytycznie oceniła brak skutecznych działań uczestników procesu restrukturyzacji umożliwiających zmniejszenie zatrudnienia wśród pracowników zatrudnionych na powierzchni kopalń. Pracownicy ci nie wykazywali w 2005 r. (podobnie jak rok wcześniej) zainteresowania skorzystaniem ze skierowanych do nich instrumentów aktywizująco-adaptacyjnych. (tylko 20 osób skorzystało ze stypendium lub kontraktu na przekwalifikowanie). W odniesieniu do tej grupy pracowników, sytuacja nie zmieniła się od roku ubiegłego. NIK zwraca uwagę, że w czasie ubiegłorocznej kontroli Minister Gospodarki zadeklarował, iż „po zakończeniu I półrocza 2005 r. przeprowadzona zostanie analiza efektywności instrumentów adaptacyjno – aktywizujących, a następnie, w zależności od jej wyników, przygotowane zostaną propozycje stosownych zmian w tym zakresie”. W 2005 r. nie podjęto jednak działań zmieniających istniejącą sytuację. 6. Izba sformułowała pod adresem Ministra Gospodarki następujące wnioski: a) Wypracowanie nowych propozycji instrumentów restrukturyzacji zatrudnienia dla pracowników zatrudnionych na powierzchni. b) Dostosowanie poziomu finansowania Górniczej Agencji Pracy do realizowanych przez nią zadań i wzmożenie nadzoru nad prawidłowością wykonywania przez nią zobowiązań umownych wobec Ministra Gospodarki. c) Zapewnienie prawidłowego obliczania wskaźnika wzrostu przeciętnych wynagrodzeń przez przedsiębiorstwa górnicze otrzymujące dotację z budżetu państwa.