Organizowanie i finansowanie regionalnych kolejowych przewozów pasażerskich

Nieprawidłowe ustalanie zapotrzebowania na przewozy, niezgodny z przepisami wybór przewoźników do świadczenia usług, zła organizacja dotycząca zarówno opracowania jak również wprowadzania planów połączeń – to tylko niektóre błędy stwierdzone przez NIK podczas kontroli organizowania i finansowania regionalnych kolejowych przewozów pasażerskich. Najwyższa Izba Kontroli negatywnie ocenia działalność samorządów województw, jako organizatorów pasażerskich regionalnych przewozów kolejowych. Nieprawidłowości, w zróżnicowanym zakresie, stwierdzono we wszystkich województwach. W 2004 roku przeprowadzona została reforma dotychczasowego systemu funkcjonowania kolejowych przewozów regionalnych – zmieniono zasady ich finansowania. Zamiast dotowania przewozów z budżetu centralnego, wprowadzono dotowanie przez samorządy województw z dochodów własnych. Jednocześnie jednostkom samorządu zwiększono dochody własne zwiększając udział w przychodach z tytułu CIT i PIT. Do realizacji przewozów regionalnych powstała spółka „PKP Przewozy Regionalne”, której kluczowym klientem stały się samorządy. Działalność prowadzona przez spółkę ma charakter świadczenia usług publicznych – ceny biletów są skalkulowane poniżej kosztów, nie zaś na zasadach komercyjnych. Różnicę pomiędzy kosztami a przychodami pokrywają samorządy województw. Zmiana miała na celu (m.in.) dostosowanie przewozów do potrzeb społecznych i racjonalizację wykorzystania środków publicznych. W podjętej z własnej inicjatywy kontroli NIK stwierdzono, że 9 na 16 samorządów województw nie wykonywało wymaganych prawem działań z zakresu ustalania zapotrzebowania na kolejowe przewozy pasażerskie, ponieważ nie było odpowiedniego przygotowania organizacyjnego po temu. Między innymi nie było narzędzi do badania tzw. potoków podróżnych, opierano się więc na danych z PKP. Ponadto, ustalając zapotrzebowanie na przewozy nie brano pod uwagę wszystkich wymaganych istotnych elementów jak np.: zaludnienie i osadnictwo, wielkość i struktura popytu z uwzględnieniem zmian dobowych i sezonowych, konkurencyjność i komplementarność innych niż kolej środków komunikacji, charakterystyka sieci kolejowej w danym województwie, rozmieszczenie przedsiębiorstw, szkół, urzędów, itp. Nie opracowywano, ani nie wprowadzano (przy współpracy z przewoźnikiem), planu połączeń kolejowych na obszarze województwa i województw sąsiednich. NIK stwierdziła również nieprawidłowości w pracach samorządów w zakresie wyboru przewoźników i zawierania z nimi umów w sprawie organizowania i dotowania przewozów. Wyboru przewoźników dokonywano na ogół z pominięciem ustawy o zamówieniach publicznych lub z naruszeniem jej przepisów. Żadna z 69 umów zawartych w skontrolowanym okresie między samorządami województw a przewoźnikami o realizowanie kolejowych przewozów pasażerskich nie spełniała (w różnym stopniu) istotnych warunków wymaganych przepisami prawa krajowego i wspólnotowego. Ponadto, umowy zawierane były z opóźnieniem, przez co także naruszano przepisy. Umowy powinny być bowiem zawarte nie później niż na 6 miesięcy przed wejściem w życie rozkładu jazdy (ten termin obowiązywał do 8.02.2006), a po tym terminie nie później niż 1 miesiąc. Tymczasem w skontrolowanym okresie opóźnienia wynosiły do 6 do 17 miesięcy. Samorządy nie wiedziały dokładnie, jak przewoźnicy wykorzystują ok. 1,5 mld przekazywanej im dotacji. Nie egzekwowano od przewoźników pełnych i rzetelnych sprawozdań finansowych. Nie sprawdzano także prawdziwości tych otrzymanych i nie weryfikowano danych w nich zawartych. Samorządy generalnie nie korzystały z przysługującego im prawa do kontroli prawidłowości wykorzystania przekazanych dotacji. W wyniku powyższych działań, a raczej ich zaniechania, wysokość dotacji od samorządu była wynikiem negocjacji i pewnych teoretycznych założeń nie zaś sumą bazującą na rzeczywistym wyliczeniu deficytu, wynikającego z wyższych kosztów przewozów od wpływów z biletów. Oprócz braku kontroli nad wykorzystaniem dotacji, samorządy nie kontrolowały, ani nie oceniały jak przewoźnicy wywiązują się z zawartych umów. Najpoważniejsze nieprawidłowości w obu zakresach stwierdzono w 14 urzędach marszałkowskich. Przyczyną takiego stanu rzeczy był w głównej mierze brak odpowiednio wyszkolonych pracowników, a także brak zapisów w umowach umożliwiających kontrole, nieprzejrzystość finansów przewoźników. Miały także miejsce przypadki odmowy, ze strony przewoźników, udostępnienia materiałów źródłowych dotyczących wyliczenia kwoty dotacji. Zahamowany został proces regionalizacji przewozów pasażerskich, tj. tworzenia spółek z udziałem samorządu i PKP. Jedyną powstałą do tej pory spółką są Koleje Mazowieckie. Ustalenia kontroli mają także wymiar finansowy. Nieprawidłowości ustalone w toku postępowania kontrolnego wyniosły 505 788 tys. zł. Natomiast korzyści (czyli pożytki finansowe możliwe do pozyskania w wyniku realizacji wniosków pokontrolnych NIK) wyniosły 512,4 tys. zł. Najwyższa Izba Kontroli stwierdziła, że realizacja przez samorządy jednej z umów z zakresu organizowania przewozów regionalnych nosiła znamiona przestępstwa niegospodarności – w związku z czym w tym przypadku złożono zawiadomienie do prokuratury. Zdaniem NIK w województwie dolnośląskim niegospodarnie wydano 9,2 mln zł. Konsekwencją opisanych powyżej nieprawidłowości była niska jakość usług i ograniczenie rozwoju tego segmentu przewozu. Analizując m.in. skargi podróżnych do PKP, czy wyniki badań przeprowadzonych przez Biuro Marketingu PKP widać, że pasażerowie negatywnie oceniają standard podróży (w tym czystość) i bezpieczeństwo (kradzieże, pobicia, wymuszenia). Pasażerowie skarżą się także na niepunktualność pociągów i brak skorelowania ich przyjazdów/odjazdów z innymi środkami komunikacji – pociągami (np. Intercity), czy też autobusami. opr. Anna Charytoniuk na podst. Informacji o wynikach kontroli