Wyłączanie gruntów z produkcji rolnej i jego wpływ na aktualizację ewidencji gruntów i budynków oraz skutki podatkowe tych czynności

Kontrola przeprowadzona została w II i III kwartale 2006 r. Obejmowała działanie starostów i prezydentów miast na prawach powiatu w zakresie wykonywania przez nich zadań i kompetencji dotyczących ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz ujawniania w ewidencji gruntów i budynków statusu gruntów wyłączanych z produkcji rolniczej. Kontrolą zostało objętych 39 (spośród 379) jednostek – urzędów miast na prawach powiatu i starostw powiatowych na terenie województw: dolnośląskiego, lubelskiego, małopolskiego, podkarpackiego, podlaskiego, świętokrzyskiego, wielkopolskiego i zachodniopomorskiego. Najwyższa Izba Kontroli negatywnie oceniła działania skontrolowanych organów (starostów i prezydentów miast na prawach powiatu), realizujących zadania z zakresu administracji rządowej, zarówno jako organów właściwych w sprawach wyłączania gruntów rolnych z produkcji, jak i organów administracji geodezyjnej i kartograficznej, odpowiedzialnych za prowadzenie powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Ocena ta jest konsekwencją: 1) stwierdzenia naruszeń przepisów obowiązujących w zakresie wydawania decyzji zezwalających na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej, 2) nierzetelnego ujawniania zmian sposobów użytkowania gruntów w ewidencji gruntów, bezpośrednio przekładającego się na niewłaściwy sposób opodatkowania nieruchomości gruntowych, 3) nierzetelnej sprawozdawczości z zakresu ochrony gruntów rolnych. Niezależnie od stwierdzonych w toku kontroli zaniedbań ze strony organów administracji, znaczący wpływ na taki obraz kontrolowanej działalności ma wadliwość regulacji prawnych, a także brak ich dostatecznej spójności – tj. głównie pomiędzy ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych z jednej strony, a Prawem geodezyjnym i kartograficznym oraz przepisami wykonawczymi z drugiej. Wady i luki prawne są czynnikami sprzyjającymi powstawaniu mechanizmów korupcjogennych, zważywszy na zidentyfikowany w niniejszej kontroli znaczny obszar dowolności działania urzędników administracji publicznej. Kontrolowany zakres działania starostów (prezydentów w miastach na prawach powiatu) objęty jest przepisami trzech ustaw: o ochronie gruntów rolnych i leśnych , prawo geodezyjne i kartograficzne i prawo budowlane , jak również wiąże się z ustawami: o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz o podatkach i opłatach lokalnych . Najważniejsze ustalenia kontroli: 1. Praktyka "obchodzenia" realizacji obowiązku przeznaczania gruntu na cele nierolne i nieleśne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, po uzyskaniu zgody właściwego organu. Sprowadza się ona do dzielenia działek przed wystąpieniem o decyzję o warunkach zabudowy (lub lokalizacji inwestycji celu publicznego). 2. Nieudzielanie stronom decyzji zezwalających na wyłączenie pełnej informacji o obowiązkach związanych z wyłączeniem gruntu z produkcji rolniczej i zagrożeniu sankcją za ich niedopełnienie. Skutkuje to brakiem zgłoszenia do ewidencji, iż grunt został faktycznie wyłączony z produkcji, zgodnie z definicją wyłączenia, a tym samym brakiem możliwości naliczenia podatku od nieruchomości. 3. Naliczanie i egzekwowanie należności i opłat z tytułu wyłączenia gruntu w terminach innych, niż przewidziane w ustawie, przy czym przepisy są w tym zakresie niespójne, co utrudnia ich prawidłowe stosowanie. 4. Różne interpretowanie przez urzędy przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zakresie obowiązku zdjęcia próchnicznej warstwy gleby przez wyłączającego grunt z produkcji oraz w zakresie stosowania sankcji za wyłączenie gruntu z naruszeniem przepisów ustawy lub bez decyzji zezwalającej. 5. Różne (niejednolite) praktyki urzędów w zakresie ujawniania wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej w ewidencji gruntów i budynków, skutkujące nieaktualnością zapisów ewidencyjnych. 6. Niejednolite określanie – dla celów ewidencyjnych – powierzchni wyłączonej z produkcji rolniczej lub leśnej. 7. Brak jednolitej praktyki ujawniania w ewidencji wyłączenia gruntów nieobjętych obowiązkiem uzyskania decyzji zezwalającej na wyłączenie. 8. Negatywne skutki dla dochodów gmin z tytułu podatków – ze względu na nieujawnienie wyłączenia gruntów w ewidencji gruntów i budynków, mogą one pobierać podatek rolny, zamiast wielokrotnie wyższego podatku od nieruchomości. 9. Nierzetelność w sporządzaniu sprawozdań statystycznych dotyczących powierzchni gruntów rolnych wyłączonych z produkcji. W toku realizacji kontroli podjęto konsultacje w gronie geodetów powiatowych, przy udziale przedstawicieli nadzoru geodezyjnego w województwie oraz przedstawicieli Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jak również Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii. W sporządzonej informacji o wynikach kontroli Najwyższa Izba Kontroli wniosła do Ministrów Rolnictwa i Budownictwa wnioski de lege ferenda dotyczące niezbędnych, w opinii Izby, zmian w zakresie przepisów ustaw o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz prawa geodezyjnego i kartograficznego, których wprowadzenie zapewni lepsze funkcjonowanie systemu ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz ewidencji gruntów i budynków, prawidłową obsługę obywateli i sprawniejsze działanie organów administracji w zakresie objętym niniejszą kontrolą.