Organizacja i funkcjonowanie akademii wojskowych i wyższych szkół oficerskich ze szczególnym uwzględnieniem gospodarki finansowej i mienia uczelni oraz struktury zatrudnienia w latach 2005-2007

Kontrola, podjęta z inicjatywy własnej Najwyższej Izby Kontroli, przeprowadzona została w Ministerstwie Obrony Narodowej oraz we wszystkich (pięciu) uczelniach wojskowych (Akademii Obrony Narodowej w Warszawie, Wojskowej Akademii Technicznej w Warszawie, Akademii Marynarki Wojennej w Gdyni, Wyższej Szkole Oficerskiej Wojsk Lądowych we Wrocławiu i Wyższej Szkole Oficerskiej Sił Powietrznych w Dęblinie), jak też w Rejonowym Zarządzie Infrastruktury we Wrocławiu. Kontrolą objęto okres 2005 – 2007 (I kwartał). W ocenie Najwyższej Izby Kontroli nieefektywne i nieskuteczne, w latach 2005 – 2006, były działania Ministerstwa Obrony Narodowej w zakresie reorganizacji wyższego szkolnictwa wojskowego. W szczególności odnosiło się to do kontynuowania w tym okresie przygotowania kandydatów na oficerów (kandydatów na żołnierzy zawodowych) spośród absolwentów uczelni cywilnych (posiadających tytuł magistra), którzy po rocznym przeszkoleniu w studium wojskowym (w Wyższej Szkole Oficerskiej Wojsk Lądowych we Wrocławiu lub w Wyższej Szkole Oficerskiej Sił Powietrznych w Dęblinie) objęliby pierwsze stanowisko służbowe o stopniu etatowym podporucznik. Przyjęta przez MON w 2002 r. koncepcja zaspakajania większości potrzeb Sił Zbrojnych RP absolwentami uczelni cywilnych przy równoczesnym ograniczeniu naboru kandydatów na żołnierzy zawodowych na studia w uczelniach wojskowych, okazała się bowiem nietrafna. W latach 2004 – 2007 zamiast przewidywanych 1.523 absolwentów wyższych uczelni cywilnych, jako kandydatów na oficerów – na studium oficerskie przyjęto tylko 834, w tym na studium w WSOWL z planowanych 1.336 absolwentów, zaledwie 663 (około 50%) . Doprowadzono także do zmniejszenia kandydatów na oficerów studiujących w uczelniach wojskowych. W roku akademickim 2006/2007 w uczelniach tych studiowało tylko 647 kandydatów na żołnierzy zawodowych wobec 1.135 w roku 2004/2005. Skutkiem powyższego dopływ oficerów na pierwsze stanowiska służbowe systematyczne się obniżał i nie zaspakajał w tym zakresie potrzeb Sił Zbrojnych RP. Obsada tych stanowisk zmalała z 87% według stanu na koniec 2006 r. do 74% w 2007 r. (I kwartał), a prognoza obsady na koniec 2008 r. wynosi 54%. Stworzyło to, w ocenie NIK, realne zagrożenie, iż już od 2008 r., do obsadzenia pierwszych stanowisk oficerskich na potrzeby SZ, może brakować nawet około 1000 oficerów. Kontrola wykazała znaczne opóźnienia w dostosowaniu wyższego szkolnictwa wojskowego do wymogów ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym, w szczególności dotyczyło to opóźnień w realizacji prawa wyższych szkół oficerskich (wso), nabytego z dniem wejścia w życie tej ustawy, tj. od 1 września 2005 r., do ich wyposażenia w niezbędne do prowadzenia działalności statutowej mienie. Pomimo upływu dwóch lat od wejścia w życie tej ustawy wso nie wyposażono w jakiekolwiek mienie, tak ruchome jak i nieruchome; uczelnie te użytkowały mienie jednostek wojskowych bądź rejonowych zarządów infrastruktury Jedynym trwałym mieniem, stanowiącym własność wso, był sprzęt komputerowy (WSOSP w Dęblinie) i spadochron (WSOWL we Wrocławiu) o łącznej wartości 73,8 tys. zł – zakupione przez te uczelnie w I kw. 2007 r. Przewlekła procedura uwłaszczenia wso skutkuje corocznym nieuzasadnionym wydatkowaniem z budżetu MON kwoty około 6 mln zł tytułem opłat podatku od nieruchomości, rolnego i leśnego. Nieruchomościami użytkowanymi przez wso zarządzały bowiem rejonowe zarządy infrastruktury (jednostki budżetowe MON) na prawach trwałego zarządu. Taka forma prawna władania tymi nieruchomościami, sprawiła, iż wyższe szkoły oficerskie, pomimo iż od stycznia 2003 r. (z mocy odpowiednich ustaw ) zostały zwolnione z opłat z tytułu podatku od nieruchomości, podatku rolnego i leśnego, nie mogły z tych zwolnień skorzystać, gdyż nie one, lecz rejonowe zarządy infrastruktury, posiadały status podatnika w rozumieniu przepisów podatkowych. W konsekwencji w badanym okresie rejonowe zarządy wydatkowały z budżetu MON kwotę związaną z powyższymi podatkami w wysokości 27,8 mln zł. Skontrolowane uczelnie, choć posiadają status uczelni wojskowych, to w zdecydowanej większości kształciły studentów cywilnych. Liczba studentów wojskowych kształcących się w nich była bardzo niska. W roku akademickim 2006/2007 w uczelniach tych studiowało łącznie 985 studentów wojskowych, w tym podchorążych kandydatów na żołnierzy zawodowych zaledwie 647. W relacji do ogółu studiujących (11.566 studentów stacjonarnych i niestacjonarnych) stanowiło to odpowiednio 8,5% i 5,6%. Studenci wojskowi uzyskiwali lesze wyniki kształcenia niż studenci cywilni, przy czym uczelnie nie posiadały pełnego rozeznania, co do praktycznej oceny kwalifikacji zawodowych nabytych przez przyszłych oficerów w trakcie studiów. Występujące od kilku lat zjawisko zmniejszającej się liczby studentów „mundurowych”, szczególnie w charakterze kandydatów na żołnierzy zawodowych było konsekwencją decyzji Ministra Obrony Narodowej z 22 kwietnia 2002 r. w sprawie reorganizacji szkolnictwa wojskowego. Spowodowało to w poszczególnych latach ograniczenia lub zaniechania naboru kandydatów na oficerów. W decyzji tej przewidziano m.in. podjęcie działań w celu przekształcenia WAT w uczelnię cywilną i wyłączenia jej ze struktury szkolnictwa wojskowego; skutkiem tego Minister Obrony Narodowej, pomijał tę Uczelnię w corocznych decyzjach o naborze w latach 2002 – 2005 kandydatów na żołnierzy zawodowych. Nieracjonalna – w ocenie NIK – była struktura zatrudnienia, wpływająca po części na nieuzasadnione koszty. Na koniec marca 2007 r., z ogólnej liczby 4.338 pracowników zatrudnionych we wszystkich pięciu uczelniach, aż 2.897 z nich (66,0%) nie wykonywało zadań dydaktycznych. Na jednego nauczyciela akademickiego przypadało więc 2,01 pracowników niebędących nauczycielami akademickimi. W akademiach wskaźnik ten wynosił 1,6 a w wso 3,6. Niekorzystnie, proporcje te kształtują się w konfrontacji z danymi w tym zakresie dotyczącymi publicznych szkół wyższych. W roku akademickim 2006/2007 na jednego nauczyciela akademickiego zatrudnionego w publicznych szkołach wyższych w kraju przypadało 0,79 pracownika niebędącego nauczycielem akademickim. Występująca sytuacja w tym zakresie w uczelniach wojskowych – nawet uwzględniając ich specyfikę (np. wso spełniają m.in. także funkcje ośrodków szkolenia specjalistycznego dla wszystkich korpusów kadry) – świadczy o nadmiarze liczby pracowników niedydaktycznych. Uczelnie, dysponując znacznym potencjałem naukowo-dydaktycznym w postaci kadry nauczycieli akademickich (w latach akademickich 2005/2006 i 2006/2007 zatrudniały przeciętnie 1.445 nauczycieli, a na jednego nauczyciela akademickiego przypadało 7,9 studentów) nie zagwarantowały w badanym okresie, jego efektywnego wykorzystania. Szczególnie niskie było wykorzystanie kadry dydaktyczno-naukowej w wyższych szkołach oficerskich, gdzie na jednego nauczyciela akademickiego przypadało zaledwie 0,86 studenta. W szkołach tych większość z ponad 300 nauczycieli akademickich nie realizowało wyznaczonych zadań dydaktycznych w zakresie obowiązkowego pensum, którego wykonanie oscylowało w przedziale od 29,7% do 61,8%. Relacje te są pochodną nie tylko ograniczenia naboru studentów, ale także prowadzenia w głównej mierze różnego rodzaju szkoleń – kursów. Zróżnicowane było wykorzystanie kadry w 3 skontrolowanych akademiach wojskowych. W roku akademickim 2005/2006, na jednego nauczyciela przypadało 10 studentów; uzyskanie takiej relacji było możliwe dzięki studentom cywilnym. Spośród 1.131 nauczycieli akademickich, pensum dydaktycznego nie wykonało 284 z nich (25,0%), zaś wymiar tego pensum przekroczyło aż 780 nauczycieli. W ograniczonym stopniu wykorzystywano też samodzielnych pracowników naukowych w prowadzeniu doktorantów, a tym samym rozwoju młodej kadry naukowej uczelni. W badanym okresie zmniejszyła się liczba nadanych stopni naukowych - doktora z 76 w 2004/2005 do 25 w 2006/2007. W ocenie NIK, uczelnie dysponowały bazą dydaktyczno-naukową pozwalającą na kształcenie znacznie większej liczby studentów – podchorążych tak na potrzeby MON, jak i cywilnych. Szacuje się, iż w czterech uczelniach (poza AON), posiadana baza umożliwia kształcenie na wszystkich rocznikach w sumie około 1700 studentów podchorążych, wobec 647 studiujących w roku akademickim 2006/2007. Możliwości kształcenia ogółu studentów (w trybie stacjonarnym i niestacjonarnym) we wszystkich 5 uczelniach ze względu na bazę dydaktyczno-naukową uczelnie szacują na ponad 19,0 tys., przy 11,5 tys. studiujących w r. akademickim 2006/2007. W takim stanie rzeczy, wykorzystanie przedmiotowej bazy, w kontrolowanym okresie, było niepełne i zróżnicowane. Możliwości wzrostu kształcenia studentów determinowały głównie limity przyjęć określane corocznie przez Ministra Obrony Narodowej (w odniesieniu do studentów wojskowych) i właściwego ministra do spraw nauki (studenci cywilnych). W sposób ograniczony był sprawowany nadzór i kontrola uczelni wojskowych. W MON zadania w tym zakresie były rozproszone i realizowało je wiele komórek organizacyjnych. Tylko dwie uczelnie miały wyodrębnione komórki kontroli wewnętrznej. Nieskuteczny był też nadzór nad rozpatrywaniem skarg i wniosków. Załatwiano je nieterminowo, niejasne były też reguły postępowania przy ich rozpatrywaniu. Występowała również dowolność w podejmowaniu merytorycznych rozstrzygnięć, co mogło być stronnicze oraz potencjalnie sprzyjało tworzeniu korupcjogennego mechanizmu dowolności postępowania.