Przy stale zwiększającej się liczbie obywateli polskich wyjeżdżających za granicę wzrasta również liczba spraw, w których konieczna jest pomoc konsula. Według danych Głównego Urzędu Statystycznego, na koniec 2016 r. poza granicami Polski przebywało ok. 2,5 mln obywateli polskich, tj. o 118 tys. (4,7 proc.) więcej niż w 2015 r. W Europie w 2016 r. przebywało ok. 2,21 mln osób, przy czym zdecydowana większość - tj. prawie 2,1 mln osób - w krajach członkowskich UE. Odnotowany wzrost liczby migrujących Polaków dotyczył głównie wyjazdów do Wielkiej Brytanii i Niemiec (odpowiednio 9,4 proc. i ok. 5 proc.). Jednocześnie wzrosła liczba Polaków wyjeżdżających do krajów nienależących do UE, w szczególności do Norwegii. W 2016 r. w porównaniu do 2015 r. liczba podróży zagranicznych Polaków wzrosła o 400 tysięcy.
Od 1 listopada 2015 r. weszła w życie ustawa Prawo konsularne, która w jednym dokumencie reguluje zasady udzielania pomocy konsularnej obywatelom polskim za granicą, w tym pomocy finansowej na powrót do Rzeczypospolitej Polskiej.
Najwyższa Izba Kontroli postanowiła ocenić realizację zadań służb konsularnych w krajach o wysokim wskaźniku emigracji obywateli polskich i na przełomie roku 2016/2017 przeprowadziła kontrolę w czterech polskich konsulatach (w Hadze, Oslo, Edynburgu oraz Mediolanie).
Najważniejsze ustalenia kontroli
Konsulaty zapewniły sprawne i niezwłoczne udzielanie pomocy obywatelom polskim przebywającym poza granicami kraju. Nieliczne nieprawidłowości powstałe w konsulatach w zakresie udzielania pomocy finansowej i pomocy konsularnej, o charakterze formalno-prawnym, spowodowane były m.in. pośpiechem wynikającym z licznych obowiązków, co skutkowało pomyłkami w dokumentowaniu czynności i rozstrzygnięć w rozpatrywanych sprawach.
Poza pomocą finansową kontrola NIK obejmowała także:
Konsulaty podejmowały m.in. skuteczne działania w zakresie ochrony praw i interesów obywateli polskich oraz umożliwiły im dostęp do informacji dotyczących zakresu pomocy udzielanej w sytuacjach niespodziewanych i nadzwyczajnych. m.in. poprzez ich strony internetowe oraz kontakt telefoniczny. Prowadzono systematyczny monitoring sytuacji migracji zarobkowej z Polski pod kątem zjawisk patologicznych oraz działania prewencyjne.
Szczególnie trzeba podkreślić zaangażowanie służb konsularnych w Ambasadzie RP w Oslo na rzecz wspomagania rodziców małoletnich dzieci w kontaktach z tamtejszymi gminnymi służbami ochrony praw dziecka (BVT). Z powodu m.in. różnic kulturowych w wychowywaniu dzieci w latach 2015-2016 sprawy małoletnich w kontaktach konsulatów z BVT stanowiły najliczniejszą grupę spraw interwencyjnych. W latach 2015-2016 w wyniku interwencji konsulatu 21 polskich dzieci powróciło do rodziców biologicznych.
Wyniki kontroli wskazują, że MSZ i konsulaty informują obywateli RP o warunkach panujących za granicą i możliwych zagrożeniach związanych z podróżą przy pomocy przewodnika Polak za Granicą (www.polakzagranica.msz.gov.pl), ostrzeżeń i komunikatów publikowanych na stronach internetowych polskich placówek dyplomatyczno-konsularnych, ostrzeżeń dla podróżujących publikowanych na stronie internetowej MSZ, aplikacji na smartfony iPolak oraz systemu Odyseusz (www.odyseusz.msz.gov.pl). Podkreślić jednak należy, że w systemie Odyseusz (w okresie od kwietnia 2015 r. do 30 września 2016 r.), w którym rejestracja zależy od dobrowolnej decyzji każdego obywatela wyjeżdżającego za granicę, zarejestrowano jedynie 19 335 kont i 37 286 podróży, co jest wielkością znikomą biorąc pod uwagę, że obywatele polscy w 2015 r. odbyli 10,9 mln podróży za granicę, a w 2016 r. 11,3 mln. W latach 2015-2016 za pośrednictwem systemu Odyseusz wysłano 40 wiadomości kryzysowych.
NIK podkreśla, że wszystkie skontrolowane konsulaty posiadały procedury działania w sytuacjach nadzwyczajnych. Izba zwraca jednakże uwagę, iż w celu ograniczenia ryzyka zawodności procedur na wypadek klęski żywiołowej, ataku terrorystycznego lub innego zdarzenia zagrażającego życiu i zdrowiu obywatela polskiego, które może zdarzyć się w każdym regionie, nawet uznawanym za najbardziej bezpieczny, dobrym rozwiązaniem w każdym z polskich konsulatów powinno być przeprowadzanie symulacyjnych prób, sprawdzających działanie tych procedur.
W ocenie NIK Minister Spraw Zagranicznych wywiązywał się z obowiązków nadzoru nad realizacją zadań dotyczących udzielania przez konsulów pomocy obywatelom polskim za granicą. Minister określał dla placówek konsularnych zadania związane z ochroną praw i interesów obywateli polskich przebywających poza granicami kraju, przekazywał konsulatom informacje, interpretacje i wskazówki dotyczące udzielania pomocy konsularnej oraz kontrolował wywiązywanie się placówek z ich obowiązków.
Kontrola NIK wykazała jednakże, iż nadzór Ministra Spraw Zagranicznych nad egzekwowaniem zwrotów udzielonej przez konsulów pomocy finansowej był nieskuteczny. W Ministerstwie nie zapewniono warunków pozwalających na skuteczną windykację należności z tytułu pomocy finansowej udzielonej przez konsulów, co spowodowało, że kwota należności wynosiła prawie 9 mln zł, w tym odsetki ponad 4,4 mln zł (stan na 31 października 2016 r.). Nieuregulowane należności z tytułu pomocy finansowej dotyczyły ponad 11 600 spraw, a najstarsza należność powstała w 1993 roku. Przedawnione należności wyniosły prawie 3,8 mln złotych.
Z ustaleń kontroli wynika, że decyzje dotyczące umarzania i udzielania ulg w spłacie należności były obarczone wadami prawnymi. Ponadto w Ministerstwie nie zapewniono rzetelności i kompletności ksiąg rachunkowych oraz sporządzonych na ich podstawie sprawozdań budżetowych w zakresie należności z tytułu pomocy finansowej. Warunki wpływające na skuteczność windykacji w MSZ to:
NIK podkreśla, że skala stwierdzonych nieprawidłowości wynikała nie tylko z niewłaściwych działań prowadzonych w okresie objętym kontrolą Izby, ale była skutkiem zaniedbań, do których doszło w latach wcześniejszych. W przypadku części nieprawidłowości, MSZ podjęło działania naprawcze jeszcze w trakcie kontroli NIK. W MSZ w okresie objętym kontrolą zintensyfikowano działania w celu wyegzekwowania od dłużników należności z tytułu udzielonej przez konsulów pomocy finansowej. Potwierdzają to m.in. dane dotyczące liczby wysłanych w latach 2015-2016 tytułów wykonawczych, stosowanych w egzekucji należności pieniężnych (4 916). Wzrosła również liczba wniosków skierowanych do komorników o wszczęcie egzekucji (w latach 2008-2013 wahała się od 23 do 87, natomiast w latach 2015-2016 (listopad) wysłano łącznie 1 181 wniosków.
Wnioski
Najwyższa Izba Kontroli wnioskowała do Ministra Spraw Zagranicznych o:
- podjęcie działań w celu zwiększenia skuteczności i efektywności procesu windykacji należności z tytułu udzielanej pomocy finansowej;
- wyeliminowanie stwierdzonych błędów w wydanych decyzjach;
- zapewnienie prawidłowości i rzetelności prowadzonych postępowań dotyczących udzielania ulg w spłacie należności oraz wydawanych decyzji o umorzeniu, rozłożeniu na raty oraz odroczeniu terminu spłaty należności z tytułu pomocy finansowej.
Natomiast do konsulów, NIK wnosiła o wyeliminowanie błędów formalno-prawnych w zakresie udzielania przez konsulów pomocy finansowej.
