Masowy problem

W ostatnich latach w Polsce z sukcesem zorganizowanych zostało bardzo wiele ważnych, masowych imprez. Wśród nich np. Mistrzostwa Europy w Piłce Nożnej w 2012 r., Mistrzostwa Świata w Siatkówce Mężczyzn w 2014 r. czy Światowe Dni Młodzieży w 2016 r. w Krakowie. Niezależnie od tego, corocznie organizowanych jest wiele mniejszych imprez. Według danych Komendy Głównej Policji w latach 2015 -2017 liczba ochranianych imprez wzrosła o ok. 10 proc.

Liczba imprez masowych w Polsce, w związku z którymi angażowane były siły i środki policyjne. Źródło: opracowanie własne NIK na podstawie danych Policji

Najwięcej było imprez artystyczno - rozrywkowych (50-53%), sportowych (poza meczami piłkarskimi (33-35%). Mecze piłki nożnej to 14-15% wszystkich imprez masowych. Przygotowanie imprezy masowej a co za tym idzie zapewnienie bezpieczeństwa uczestnikom to skomplikowane przedsięwzięcie. Z jednej strony pewne zagrożenia się powtarzają, ale każda impreza ma swój indywidualny charakter, stąd też pojawiają się różne inne zagrożenia.

Rodzaje zagrożeń w trakcie imprez masowych. Źródło: opracowanie własne NIK

Mimo podobieństw imprezy masowe i biegi uliczne to różne typy wydarzeń, których organizacja i przebieg są odrębnie uregulowane. Te pierwsze określone są ustawą o bezpieczeństwie imprez masowych. Zezwolenie na nie wydaje wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Biegi uliczne opisane są w ustawie Prawo o ruchu drogowym. Organem wydającym zgodę jest organ zarządzający ruchem na drodze, na której odbywa się impreza. Na drogach publicznych położonych w miastach na prawach powiatu ruchem zarządza prezydent miasta, a na drogach powiatowych i gminnych - starosta. Za bezpieczeństwo imprezy masowej w miejscu i czasie jej trwania odpowiada organizator, a w przypadku biegów ulicznych także Policja. Niezależnie od przyjętych wprost uregulowań w tym zakresie, zapewnienie bezpieczeństwa uczestnikom imprez jest również kompetencją władz lokalnych, które posiadają określone prerogatywy w tym zakresie, począwszy od wyrażenia zgody bądź odmowy na przeprowadzenie określonych imprez, poprzez ich kontrolę, a skończywszy na możliwości wydania decyzji o zakazie przeprowadzenia imprezy, bądź jej przerwaniu.

Kontrolą objęto 5 urzędów miast wojewódzkich (w Białymstoku, Bydgoszczy, Katowicach, Łodzi i Wrocławiu), 10 urzędów miast na prawach powiatu (w Łomży, Suwałkach, Toruniu, Włocławku, Gliwicach, Częstochowie, Skierniewicach, Piotrkowie Trybunalskim, Jeleniej Górze i Legnicy) oraz 10 urzędów innych miast (w Hajnówce, Augustowie, Inowrocławiu, Świeciu, Żywcu, Cieszynie, Zduńskiej Woli, Uniejowie, Karpaczu, Szklarskiej Porębie). NIK skontrolowała lata 2015 - 2017.

Najważniejsze ustalenia kontroli

Zgodnie z ustawą o imprezach masowych organizator, nie później niż na 30 dni przed planowanym terminem jej rozpoczęcia musi wystąpić do urzędu z wnioskiem o wydanie zezwolenia. Ma to dać czas na rzetelne przeanalizowanie złożonego wniosku i załączonej do niego dokumentacji. Niedotrzymanie trzydziestodniowego terminu może skutkować pobieżnością analizy, zwłaszcza w przypadkach popularnych, czy też szczególnie atrakcyjnych imprez masowych, gdzie organy wykonawcze gmin częstokroć pozostają pod presją lokalnej społeczności, oczekującej że impreza na pewno odbędzie się i to w uprzednio zapowiadanym terminie.

Kontrola NIK wykazała, że spośród 25 objętych kontrolą urzędów w 16 wnioski były składane po terminie. W Augustowie 84% wszystkich wniosków zostało złożonych za późno, jeden z nich został złożony zaledwie na 3 dni przed planowanym terminem imprezy. Burmistrz wyjaśnił, że ”Augustów jest miastem turystycznym, którego promocja wiąże się również z imprezami masowymi. Niewyrażenie zgody na odbycie imprezy masowej byłoby więc większą szkodą dla miasta niż wydanie zezwolenia na jej odbycie”.

Zdaniem NIK opóźnienia w składaniu przez organizatorów wniosków o wydanie zezwoleń istotnie wpływały na możliwość prawidłowego prowadzenia przez organ postępowania, ograniczając czas na rzetelne przeanalizowanie tego wniosku i załączonej do niego dokumentacji. Co więcej niedochowanie tego terminu - zwłaszcza znaczne - powodowało „efekt domina”, negatywnie oddziaływający na realizację pozostałych zadań burmistrzów i prezydentów miast, a także wojewodów, które obliczone były na zagwarantowanie bezpieczeństwa uczestnikom imprez. Dodatkowo, w przypadku biegów ulicznych rozpatrywanie wniosków zbyt późno złożonych utrudniało często skorygowanie tras biegów, tak by uwzględniać oczekiwania mieszkańców związane z płynnością ruchu drogowego.

W ponad połowie jednostek objętych kontrolą (52%) organy wydawały zezwolenia na organizację imprez masowych, nie wzywając uprzednio wnioskodawców do uzupełnienia braków, mimo że w części lub wszystkich złożonych wnioskach brakowało wymaganych informacji i dokumentów, które bardzo istotnie rzutowały na bezpieczeństwo imprez masowych.

Odsetek skontrolowanych gmin, w których wydano zezwolenia na organizację imprez masowych i biegów ulicznych mimo braków w złożonej dokumentacji. Źródło: opracowanie własne NIK

Zgodnie z prawem urząd powinien wydać zezwolenie lub odmówić jego wydania w terminie nie krótszym niż 7 dni przed planowanym rozpoczęciem imprezy. W ponad połowie objętych kontrolą jednostek termin ten nie został dotrzymany. Zgody były udzielane zaledwie na 2-3 dni przed planowaną datą imprezy lub biegu. Średnio z opóźnieniem wydanych zostało ok. 20 % wszystkich zezwoleń, choć w Świeciu było to aż 74% wszystkich wydanych zezwoleń, w Piotrkowie Trybunalskim 31%, a w Jeleniej Górze 27 %. W konsekwencji organizatorzy nie mieli zagwarantowanego ustawowo czasu na sfinalizowanie  przygotowań  bezpiecznych warunków uczestnictwa.

Odsetek skontrolowanych gmin, w których zezwolenia na organizację imprez masowych i biegów ulicznych wydawano z naruszeniem ustawowego terminu. Źródło: opracowanie własne NIK

Jednocześnie w prawie połowie skontrolowanych urzędów (48%) kopii wydanych zezwoleń nie przekazano w terminie, nie zachowano dowodów ich przekazania lub w ogóle nie przekazano m.in. Policji, Straży Pożarnej oraz wojewodom.

Nie przekazanie kopii utrudniało bądź wręcz uniemożliwiało wojewodom skorzystanie z uprawnienia do zakazania przeprowadzenia planowanej imprezy masowej z udziałem publiczności w wypadku negatywnej oceny stanu bezpieczeństwa i porządku publicznego.

Prawo dopuszcza, z wyłączeniem imprezy masowej podwyższonego ryzyka, na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych zawierających nie więcej niż 3,5% alkoholu. Sprzedaż i podawanie mogą prowadzić jedynie podmioty posiadające zezwolenie zgodnie z ustawą o wychowaniu w trzeźwości.

Sprzedaż i podawanie alkoholu miało miejsce na terenie imprez organizowanych w 14 spośród 25 skontrolowanych gmin.

NIK ustaliła, że przed wydaniem zezwolenia nie weryfikowano, czy podmiot, który będzie prowadził na imprezie masowej sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych, posiadał odpowiednie zezwolenie. Osoby odpowiedzialne wyjaśniały, że przepisy ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych nie nakładają na organizatora obowiązku informowania  o tym, jaki podmiot będzie podawał lub sprzedawał napoje alkoholowe podczas imprezy, jak i załączania do wniosku o zgodę informacji o posiadanym przez ten podmiot zezwoleniu na sprzedaż napojów alkoholowych. Niedoprecyzowana jest też, zdaniem NIK, sprzedaż alkoholu w bezpośrednim sąsiedztwie imprez masowych. Jakkolwiek jest to zgodne z przepisami prawa, to w praktyce wiązało się z nieograniczonym dostępem do alkoholu - i to wysokoprocentowego.  W Karpaczu na jednej z głównych ulic relatywnie często organizowane są imprezy. Wzdłuż niej znajduje się łącznie 28 punktów sprzedaży alkoholu.  Jakkolwiek w żadnym zezwoleniu wydanym przez Burmistrza na przeprowadzenie imprezy masowej nie wydano zgody na sprzedaż, podawanie i spożywanie napojów alkoholowych zawierających nie więcej niż 3,5% alkoholu, to bezpośrednie sąsiedztwo licznych punktów sprzedaży napojów alkoholowych z miejscem odbywania się ww. imprez, istotnie zwiększało ryzyko nielegalnego ich spożywania.

Ustawa o imprezach masowych wyróżnia imprezy podwyższonego ryzyka. Są to imprezy masowe, w czasie których istnieje uzasadniona obawa wystąpienia aktów przemocy lub agresji. W takim przypadku gmina ma obowiązek skontrolowania przebiegu imprezy z warunkami określonymi w zezwoleniu. W kontrolowanym okresie na terenie 10 badanych miast zorganizowano 87 takich imprez.  82 z nich zostały skontrolowane, co oznacza, że (z jednym wyjątkiem) gminy rzetelnie wywiązały się z tego obowiązku. W przypadku imprez, które nie są określane jako podwyższonego ryzyka gminy mogą ale nie muszą przeprowadzać kontroli w trakcie ich trwania. Okazało się, że jedynie na terenie 11 z 25 miast gminy skorzystały z tego uprawnienia. Ustalenia gminnych kontroli wykazały szereg istotnych nieprawidłowości w przebiegu imprez, które znacząco rzutowały na bezpieczeństwo ich uczestników np.

  • zbyt małą liczbę pracowników ochrony,
  • wnoszenie na teren imprezy masowej środków pirotechnicznych,
  • wnoszenie napojów alkoholowych (przy wprowadzonym zakazie ich spożywania),
  • niewłaściwe wykonywanie obowiązków przez organizatora i służby porządkowe,
  • brak opracowanego scenariusza postępowania i działania w określonych sytuacjach powodujących zagrożenie bezpieczeństwa uczestników imprezy.

W trakcie przeprowadzanych kontroli imprez, z jednym wyjątkiem, urzędy nie korzystały z sił i środków Policji, Państwowej Straży Pożarnej, ratownictwa medycznego i państwowego inspektora sanitarnego. W żadnym z urzędów nie opracowano także sformalizowanych zasad takiej współpracy.

Eksperci poproszeni przez NIK o swoją opinię w sprawach bezpieczeństwa, zgodnie zwracali uwagę na omijanie przez organizatorów imprez procedury związanej z uzyskaniem zezwolenia, poprzez informowanie właściwego urzędu, że planowana inicjatywa ma charakter zgromadzenia publicznego. Tym samym organizatorzy zdejmowali z siebie szereg istotnych obowiązków dotyczących zapewnienia bezpieczeństwa.

Obawy ekspertów, zwłaszcza związanych ze służbami odpowiedzialnymi za zapewnienie bezpieczeństwa, budzi też niezgłaszanie imprez o liczbie uczestników mniejszej niż określona w ustawie, w czasie których dochodzi do niebezpiecznych zdarzeń stwarzających zagrożenie dla życia i zdrowia. W dyskusji ekspertów pojawiły się postulaty dotyczące możliwości wprowadzenia obowiązku zgłaszania do organu wszelkich imprez kulturalnych, rozrywkowych i sportowych organizowanych na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego, których planowana liczba uczestników przekracza 100 osób, oczywiście z zachowaniem wyłączeń i wyjątków określonych ustawą o imprezach masowych.

Wnioski

NIK, na podstawie wyników kontroli oceniła, że gminy nierzetelnie wywiązywały się z obowiązków zapewnienia bezpieczeństwa podczas imprez masowych i biegów ulicznych.  

Do Ministra odpowiedzialnego za sprawy wewnętrzne:

  1. Wprowadzenie możliwości odmowy wydania zezwolenia w sytuacji przekroczenia terminów przewidzianych na złożenie wniosków o jego wydanie.
  2. Doprecyzowanie regulacji dotyczących sprzedaży, podawania i spożywania alkoholu na imprezach masowych, poprzez dodanie - do katalogu przesłanek odmowy wydania zezwolenia - przypadku niepodania we wniosku i nieuzupełnienia jego braków w zakresie informacji o rozmieszczeniu miejsc i czasie, w którym będą sprzedawane, podawane lub spożywane napoje alkoholowe.
  3. Uporządkowanie regulacji ujętych w ustawach o bezpieczeństwie imprez masowych oraz o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, dotyczących dopuszczalnej zawartości alkoholu określonej w jednorazowych zezwoleniach na jego sprzedaż podczas imprez masowych.

Ponadto NIK wnosi o rozważenie zamieszczenia w ustawie o bezpieczeństwie imprez masowych, analogicznie w Prawie o ruchu drogowym odnośnie biegów ulicznych, obowiązku dokonywania udokumentowanych analiz przebiegu imprez, w celu utworzenia na tej podstawie ogólnokrajowego systemu monitorowania, obliczonego na kompleksowe eliminowanie stwierdzonych nieprawidłowości.

Do Prezydentów miast i burmistrzów:

  1. Zapewnienie rzetelnego wydawania zezwoleń na organizację imprez masowych oraz biegów ulicznych.
  2. Egzekwowanie od organizatorów imprez masowych i biegów ulicznych przedkładania kompletu dokumentów wymaganych przepisami ustaw.
  3. Wydawanie zezwoleń na organizację imprez masowych i biegów ulicznych w terminach przewidzianych przepisami prawa.
  4. Terminowe przekazywanie kopii zezwoleń na organizację imprez masowych wszystkim uprawnionymi podmiotom.
  5. Kontrolowanie imprez masowych, innych niż podwyższonego ryzyka,  organizowanych na terenie miasta.

Materiały audiowizualne dla radia, TV i portali internetowych >>

Informacje o artykule

Data utworzenia:
08 kwietnia 2019 01:27
Data publikacji:
08 kwietnia 2019 09:30
Wprowadził/a:
Andrzej Gaładyk
Data ostatniej zmiany:
08 kwietnia 2019 09:36
Ostatnio zmieniał/a:
Andrzej Gaładyk

Przeczytaj treść ponownie