Zachowanie lasów państwowych jako zasobu strategicznego – ustalenia NIK i ramy kontroli

Rozważania dotyczą lasów państwowych, rozumianych jako lasy stanowiące własność Skarbu Państwa, ze szczególnym uwzględnieniem tych pozostających w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe, którego działalność była przedmiotem analizowanych badań Najwyższej Izby Kontroli. Analiza obejmuje sposób wykonywania zarządu, planowania, finansowania i ochrony funkcji tego zasobu. Realizacja celu ustawy o zasobach strategicznych w odniesieniu do lasów była dotąd oceniana przez NIK pośrednio, w ramach kontroli sektorowych dotyczących gospodarki finansowej Lasów Państwowych i gospodarowania powierzonym im mieniem Skarbu Państwa, nadzoru ministra, planowania gospodarki leśnej, adaptacji do zmian klimatu oraz ochrony obszarów o szczególnej wartości przyrodniczej. Łączna analiza tych ustaleń służy ocenie funkcjonowania systemu gospodarowania lasami jako zasobem strategicznym. Problem kontrolny nie sprowadza się przy tym do przeciwstawienia ochrony zasobu i gospodarczego korzystania z lasów. Ustawowy model gospodarki leśnej zakłada współwystępowanie funkcji ochronnych, gospodarczych i społecznych, a zasadnicze pytanie dotyczy tego, czy model zarządzania pozwala zachować ich trwałość w długim okresie. Konstytucyjne obowiązki ochrony środowiska i zapewniania bezpieczeństwa ekologicznego, o których będzie mowa szerzej w kolejnych częściach artykułu, wyznaczają ramy wykładni tego ustawowego nakazu, nie tworzą jednak w ustawie zasadniczej odrębnej ustrojowej kategorii „zasobu strategicznego”. Artykuł zmierza do odpowiedzi na cztery powiązane pytania: jak ustalić treść ustawowego nakazu zachowania lasów jako zasobu strategicznego; jakie znaczenie ma w tym mechanizmie status własnościowy; jak oceniać relację między trwałością funkcji ochronnych, społecznych i gospodarczych oraz w jaki sposób należy ujmować obowiązki podmiotów gospodarujących i nadzorujących z zastosowaniem konstytucyjnych i ustawowych kryteriów kontroli NIK. Ostatnie pytanie obejmuje także rozstrzygnięcie, czy dotychczasowe ustalenia kontrolne ujawniają nieprawidłowości jednostkowe, czy problemy systemowe.

ABSTRACT

Preserving State Forests as a Strategic Resource – NIK’s Findings and the Audit Framework

The article deals with state forests, understood as forests owned by the State Treasury, with particular emphasis on those managed by the State Forests National Forest Holding (Polish: Lasy Państwowe), whose activities were the subject of the audits conducted by the Supreme Audit Office (NIK) discussed here. The analysis covers the management, planning, financing and protection of the functions performed by this resource. To date, the implementation of the objectives of the Act on Strategic Resources with regard to forests has been assessed by the NIK indirectly, through sectoral audits comprising financial management of the State Forests National Forest Holding and the management of the State Treasury assets entrusted to it, ministerial supervision, forest management planning, adaptation to climate change, and protection of areas of special natural value. This comprehensive analysis was aimed to assess the functioning of the system for managing forests as a strategic resource. The audit cannot, however, be limited to a dichotomy between resource protection and economic use of forests. The statutory model of forest management foresees the coexistence of protective, economic and social functions. The fundamental question is whether the management model allows for ensuring a long-term sustainability of these functions. The constitutional obligations to protect the environment and to ensure ecological safety, which will be discussed in greater detail later in the article, provide the interpretative framework for this statutory requirement. Nevertheless, the Constitution does not provide for a separate constitutional category of a “strategic resource”. In his article, the author attempts to answer four interrelated questions: how the statutory requirement to preserve forests as a strategic resource should be interpreted; what the significance of the ownership status within this mechanism is; how the relationship between the sustainability of protective, social and economic functions should be assessed; and how the obligations of entities responsible for forest management and supervision should be understood and evaluated using the constitutional and statutory criteria applied in NIK audits. The final question also addresses whether the findings of previous audits reveal isolated irregularities or systemic problems.

Key words: state forests, strategic natural resources, State Treasury ownership, ecological safety, NIK audit, forest auditing