Informacja o wynikach kontroli funkcjonowania parków krajobrazowych

Parki krajobrazowe obok parków narodowych, rezerwatów przyrody, obszarów chronionego krajobrazu stanowią jedną z ustawowych form ochrony przyrody. Obejmują obszary poddawane ochronie ze względu na wartości przyrodnicze, historyczne i kulturowe. Celem utworzenia parku krajobrazowego jest zachowanie, popularyzacja i upowszechnianie tych wartości w warunkach zrównoważonego rozwoju. Zakres i sposób realizacji zadań przez park krajobrazowy określa sporządzany dla parku plan ochrony. Obszary znajdujące się w granicach parku krajobrazowego pozostają w gospodarczym wykorzystaniu. Utworzenie parku krajobrazowego następuje, w drodze rozporządzenia wojewody, po uzgodnieniu z właściwymi miejscowo organami jednostek samorządu terytorialnego. Rozporządzenie określa nazwę parku, jego obszar oraz stosowne zakazy przewidziane ustawą o ochronie przyrody. Tworzenie parków krajobrazowych w Polsce jest procesem ciągłym od około 30 lat. W ostatnim 10-leciu ich liczba i powierzchnia wzrosły dwukrotnie. Aktualnie funkcjonuje 120 parków krajobrazowych na obszarze ponad 2,5 mln ha, co stanowi ca 8% powierzchni kraju. Ponad połowę ich powierzchni (53%) zajmują lasy i grunty zadrzewione. Udział gruntów rolnych wynosi 35%, a wody zajmują 4% powierzchni. Najwyższa Izba Kontroli przeprowadziła kontrolę funkcjonowania parków krajobrazowych w latach 1999-2001. Kontrolą objęto: 73 parki krajobrazowe funkcjonujące w ramach 27 jednostek organizacyjnych, 10 urzędów wojewódzkich oraz 2 gospodarstwa pomocnicze. Ocenie podlegały: realizacja działań na rzecz ochrony przyrody w parkach krajobrazowych, organizacja działalności naukowej, dydaktycznej, turystycznej i rekreacyjnej na terenach parków krajobrazowych, gospodarowanie przydzielonymi środkami finansowymi, przeznaczonymi na działalność parków krajobrazowych, a także realizacja wniosków z poprzednich kontroli. Większość parków krajobrazowych nie posiadała planów ochrony, a tempo ich opracowywania i zatwierdzania było niedostateczne. Dwie trzecie parków krajobrazowych nie posiadało wymaganych planów ochrony, stanowiących podstawowe narzędzie w realizacji przez nie ustawowych zadań. Jedynie w dwóch województwach (świętokrzyskim i warmińsko-mazurskim) dopełniono obowiązku opracowania i zatwierdzenia planów ochrony dla wszystkich 12 funkcjonujących parków. W dwóch województwach: mazowieckim i wielkopolskim, żaden z funkcjonujących tam 16 parków krajobrazowych nie posiadał zatwierdzonego planu ochrony. W pozostałych województwach stan prac i zaawansowanie w opracowaniu planów ochrony było bardzo zróżnicowane. Istniejącą sytuację w tym zakresie NIK krytycznie oceniła już w 1994 r. w trakcie kontroli realizacji zadań w zakresie gospodarowania zasobami przyrody na terenach objętych ochroną. Niezadowalająca była organizacja działalności naukowej, dydaktycznej, turystycznej i rekreacyjnej na terenach parków krajobrazowych. Spośród 27 jednostek organizacyjnych objętych kontrolą tylko w jednej, tj. Nadbużańskim Parku Krajobrazowym opracowano zasady udostępniania terenów parku do badań naukowych. W pozostałych jednostkach organizacyjnych prowadzono działalność badawczo-naukową bez nakreślonych ram organizacyjnych. Brak było odpowiednich warunków do prowadzenia działalności dydaktyczno-edukacyjnej. Na 27 skontrolowanych jednostek tylko 7 z nich prowadziło muzea przyrodniczo-etnograficzne, a w 8 zorganizowano ośrodki dydaktyczno-edukacyjne. Niewystarczające było zainteresowanie kierujących parkami krajobrazowymi wyznaczaniem, oznakowaniem i opisaniem ścieżek edukacyjno-przyrodniczych. Utrudniało to organizację turystyki i rekreacji w sposób uregulowany i uporządkowany bez szkód w zasobach przyrody. Pozytywnie natomiast oceniono prowadzenie na terenie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego przeglądów obiektów turystycznych i wydawanie tzw. certyfikatów ekologicznych, a także podejmowanie działalności edukacyjnej w formie “zielonych szkół” w Zespole Parków Krajobrazowych Województwa Wielkopolskiego i Kaszubskim Parku Krajobrazowym. Nie podejmowano działań zapewniających uwzględnienie w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego ustaleń zawartych w zatwierdzonych planach ochrony parków krajobrazowych, co utrudniało lub uniemożliwiało egzekwowanie zakazów, ustalonych dla terenów objętych ochroną. Stwierdzono nieprzestrzeganie zakazów obowiązujących na terenach parków krajobrazowych, w szczególności dotyczących lokalizacji budownictwa w tym letniskowego, wysypisk odpadów i wydobywania kruszywa. Potwierdzają to kontrole, prowadzone przez Służby Parków Krajobrazowych, które w badanym okresie wykazały:664 obiekty nielegalnego budownictwa (w tym 361 domków letniskowych), 228 nielegalnych wysypisk śmieci oraz w 74 miejscach nielegalne wydobywanie żwiru i piasku. Zbyt wolno przebiega proces likwidacji samowoli budowlanych i przywracania stanu pierwotnego zdegradowanych terenów. Pomimo niedoboru środków budżetowych, występowały uchybienia i nieprawidłowości w gospodarowaniu i efektywnym wykorzystaniu środków finansowych, przydzielanych parkom krajobrazowym. Struktura wydatków nie sprzyjała realizacji zadań nałożonych na parki krajobrazowe. Stwierdzono przypadki nieprzestrzegania ustawy o zamówieniach publicznych oraz ustawy o rachunkowości, a także nie wywiązywania się ze zobowiązań podatkowych. Ustalenia kontroli wykazały, że w strukturze wydatków budżetowych największy udział stanowiły wydatki na wynagrodzenia i pochodne. W 5 jednostkach poziom płac stanowił 80-95% ogółu wydatków, skutkiem czego było ograniczenie realizacji zadań statutowych. Nieprzestrzeganie ustawy o ochronie przyrody i nieprawidłowości w gospodarowaniu publicznymi środkami finansowymi stwarzały pola i możliwości działań korupcyjnych. W jednej trzeciej skontrolowanych jednostek stwierdzono brak lub niepełną dokumentację finansową, a także dotyczącą sposobu i trybu opracowania projektów planów ochrony dla parków krajobrazowych. Ujawniono przypadki nieuzasadnionego przerwania opracowywania projektów planów ochrony oraz nie przedkładania do zatwierdzenia przez wojewodę opracowanych projektów planów. Działania podejmowane przez administrację rządową nie zabezpieczały w pełni funkcjonowania i realizacji statutowej działalności parków krajobrazowych. Minister Środowiska nie sporządził, wymaganej ustawą o ochronie przyrody, krajowej strategii ochrony i umiarkowanego użytkowania różnorodności biologicznej, stanowiącej podstawę określenia obszarów poddawanych ochronie. Niewystarczające były nadzór i kontrola wojewodów nad funkcjonowaniem oraz działalnością parków krajobrazowych. Uporządkowania i uregulowania wymagają struktury organizacyjne utworzonych parków krajobrazowych. Stwierdzono, że nowelizacji aktów prawnych o utworzeniu parków krajobrazowych dokonywano z kilku, a nawet kilkunastoletnim opóźnieniem. Wykazano brak porozumień dotyczących współpracy i nadzoru nad funkcjonowaniem parków krajobrazowych, położonych na terenach kilku województw. Niezgodnie z przepisami ustawy o ochronie przyrody powoływane były zarządy parków krajobrazowych, co stwierdzono w dwóch trzecich jednostek objętych kontrolą. Ujawniono przypadki nieprzestrzegania ustawowych zasad i wymogów przy powoływaniu wojewódzkich konserwatorów przyrody, tj. bez opinii wojewódzkiej komisji ochrony przyrody, a także terminów powoływania rad parków krajobrazowych. Niepełna była realizacja wniosków z poprzednich kontroli NIK, w szczególności nie podjęto skutecznych działań dla: opracowania planów ochrony parków krajobrazowych, dostosowania ich sytuacji prawno-organizacyjnej do wymogów ustawy o ochronie przyrody oraz zwiększenia środków finansowych na ochronę przyrody. Wyniki kontroli wskazują na potrzebę zwiększenia skuteczności nadzoru i kontroli nad parkami krajobrazowymi ze strony wojewodów oraz koordynacyjnych działań Ministra Środowiska.