Funkcjonowanie systemu wewnętrznej kontroli finansowej funduszy strukturalnych

Celem kontroli, przeprowadzonej przez Najwyższą Izbę Kontroli z własnej inicjatywy (okres objęty kontrolą: od maja 2004 r. do grudnia 2005 r.), było dokonanie oceny realizacji zadań związanych z ustanowieniem i funkcjonowaniem wybranych elementów systemu kontroli wewnętrznej środków z funduszy strukturalnych (w ramach trzech sektorowych programów operacyjnych: „Wzrost Konkurencji Przedsiębiorstw” - SPO WKP, „Rozwój Zasobów Ludzkich” - SPO RZL oraz „Transport”). Kontrolę przeprowadzono na 4 poziomach zarządzania, tj. w: - Instytucji Płatniczej, tj. w Ministerstwie Finansów; - Instytucji Zarządzającej Podstawami Wsparcia Wspólnoty oraz w 3 Instytucjach Zarządzających sektorowymi programami operacyjnymi, tj. w ówczesnym Ministerstwie Gospodarki i Pracy oraz w Ministerstwie Infrastruktury, - 3 Instytucjach Pośredniczących w zarządzaniu programami operacyjnymi, tj. w ówczesnym Ministerstwie Gospodarki i Pracy, Ministerstwie Edukacji Narodowej i Sportu oraz w Ministerstwie Nauki i Informatyzacji, - 23 Instytucjach Wdrażających (IW) programy operacyjne oraz w 16 Regionalnych Instytucjach Finansujących, które na podstawie odrębnych umów realizowały wybrane zadania IW dla SPO WKP i SPO RZL. Przedmiotem kontroli było również dokonanie oceny stanu kadr wykonujących zadania związane z wdrażaniem funduszy strukturalnych oraz procesu wyłaniania projektów do realizacji, w zakresie zmian w kryteriach naboru i oceny wniosków. Czynności kontrolne przeprowadzono w okresie od 8 lipca 2005 r. do 2 stycznia 2006 r. W informacji przedstawiono także dalsze działania podjęte przez kontrolowane jednostki po zakończeniu kontroli, tj. do 9 maja 2006 r. Zbadany przez NIK system zarządzania i kontroli funduszy strukturalnych w Polsce spełnia wymogi określone przez Komisję Europejską i na ogół zapewniał wykrywanie nieprawidłowości w wykorzystaniu tych środków. Jednakże, procedury zarządzania i kontroli finansowej przyjęte w ramach programów operacyjnych były zbyt rozbudowane i wprowadzały obowiązki nie wymagane przepisami prawa wspólnotowego. W praktyce przyczyniało się to do powstawania opóźnień w wykorzystaniu funduszy strukturalnych na poziomie beneficjentów końcowych, instytucji wdrażających, pośredniczących i zarządzających, co NIK oceniła negatywnie. Wydatki w ramach trzech skontrolowanych sektorowych programów operacyjnych, o których refundację wnioskowały instytucje zarządzające do końca roku 2005, wyniosły łącznie 75,8 mln euro, co stanowiło zaledwie 8,3% alokacji na rok 2004 i 2% alokacji na lata 2004-2006. Zdaniem NIK, niski stopień wykorzystania funduszy strukturalnych w ramach programów operacyjnych, zwłaszcza Sektorowego Programu Operacyjnego „Transport”, stwarza ryzyko utraty części środków z alokacji na 2004 rok. Ustalenia kontroli wskazują, że przyczynami powyższego stanu były m.in.: - opóźnienia w przygotowaniu aktów prawnych, wytycznych i procedur realizacji programów oraz konieczność ich wielokrotnego poprawiania i nowelizowania, - ustanowienie zbyt złożonego systemu, co utrudniało należyte i terminowe sporządzanie i weryfikację wniosków o płatność i refundację. Przyjęte rozwiązania powodowały rozproszenie odpowiedzialności, a także wydłużenie i powtarzanie czynności w procesie wielopoziomowej weryfikacji wniosków, - niejasne procedury i wytyczne powodujące trudności w przygotowaniu i rozliczaniu projektów przez beneficjentów, - niewdrożenie systemu informatycznego monitoringu i kontroli finansowej (SIMIK), pomimo wydatkowania 12,6 mln zł, - nieprawidłowa organizacja pracy, duża rotacja kadr, niewielkie doświadczenie pracowników, a niekiedy niedostosowanie poziomu zatrudnienia do potrzeb. NIK negatywnie oceniła również ustanowienie i zatwierdzenie przez Ministerstwo Finansów nadmiernie skomplikowanego system informowania o nieprawidłowościach w zakresie wykorzystania funduszy strukturalnych. Powodowało to przyjęcie przez niektóre instytucje procedur wydłużających proces informowania, a w konsekwencji przyczyniło się do nierzetelnego oraz nieterminowego przekazywania informacji o nieprawidłowościach lub ich braku. W zakresie audytu wewnętrznego, kontroli wdrażania programów operacyjnych, zabezpieczania i archiwizowania dokumentacji oraz rozdziału obowiązków związanych z dokonywaniem, sprawdzaniem i zatwierdzaniem operacji finansowych, ustalono, że zadania na ogół były realizowane poprawnie, a występujące na wstępnym etapie wdrażania uchybienia i nieprawidłowości zostały wyeliminowane. Z ustaleń kontroli wynika, że usprawnienia i wzmocnienia wymaga zarządzanie i koordynacja przez Instytucje Zarządzające działań realizowanych przez podmioty zaangażowane w proces wdrażania programów operacyjnych. W związku z powyższym, Izba wnioskowała o wdrożenie niezbędnych zmian systemowych eliminujących powstawanie nieuzasadnionych opóźnień na etapie realizacji płatności, tym bardziej, że na rok 2006 zaplanowano wydatkowanie środków na poziomie 2,5-krotnie wyższym niż w roku 2005. Działania Instytucji Zarządzających programami operacyjnymi powinny zmierzać do uproszczenia obecnego systemu wdrażania, m.in. poprzez wyeliminowanie tych procedur, które powodują powtarzanie na różnych etapach tych samych czynności. Przyczyni się to do przejrzystego podziału odpowiedzialności za prawidłową realizację zadań. Zbyt złożone i niestabilne procedury oraz zbędne i niekiedy niejasne wymagania powodują, że beneficjentom trudno jest przebrnąć przez skomplikowany proces przygotowania i wyboru projektu, jego realizacji oraz refundacji wydatków. Ustalenia przeprowadzonych przez NIK kontroli wskazują na tendencję do nakładania na instytucje zaangażowane w proces wdrażania funduszy strukturalnych dodatkowych obowiązków, nie wymaganych przepisami wspólnotowymi. Trudności w terminowej realizacji poszczególnych czynności powoduje także zróżnicowanie przyjętych w Polsce procedur zarządzania i wdrażania zarówno poszczególnych programów operacyjnych jak i realizowanych w ich ramach działań. Doprowadziło to do sytuacji, w której instytucja wdrażająca więcej niż jeden program operacyjny lub działanie tworzy liczne, odrębne podręczniki procedur, których stopień szczegółowości uzależniony jest od Instytucji Zarządzającej. Ponadto, zdaniem NIK, warunkiem zwiększenia stopnia wykorzystania funduszy strukturalnych jest zapewnienie adekwatnej do zadań liczby pracowników oraz odpowiedniego ich wynagradzania w celu zapobiegania nadmiernej rotacji kadr.