Informacja o wynikach kontroli funkcjonowania systemu tworzenia obowiązkowych zapasów paliw w Polsce w latach 1998 - 2002 i jego modyfikacji

Informacja obejmuje wyniki dwóch kontroli prowadzonych przez Izbę z własnej inicjatywy w 2001 r. i w 2003 r. Ich celem była ocena działań administracji rządowej i wybranych przedsiębiorstw sektora paliwowo-energetycznego, podjętych w obszarze tworzenia i gospodarowania zapasami paliw dla realizacji zadań wynikających z przepisów: - ustawy prawo energetyczne (ustawa p. e.), - ustawy o rezerwach państwowych (ustawa o r. p.), - rozporządzeń wykonawczych Ministra Gospodarki (rozp. MG z 20.04.98 r.) oraz Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej (rozp. MGPiPS z 12.02.03 r.). Kontrola objęła zapasy paliw stałych, ciekłych i gazowych. Dostarczały one odpowiednio: 70%, 20% i 10% energii wytwarzanej w Polsce. Nadzór państwa nad zapasami węgla kamiennego był nieskuteczny, a przyjęte w 2003 r. rozwiązania nie zapewniają bezpieczeństwa energetycznego. Odpowiedzialność za ten stan ponoszą przede wszystkim: Prezes Urzędu Regulacji Energetyki oraz minister właściwy do spraw gospodarki. Do kwietnia 2003 brakowało klarownej formuły obliczania normatywnej wielkości zapasów. Przedsiębiorstwa energetyczne zobowiązane były utrzymywać rezerwy paliwa wg niejednoznacznego określenia „mocy osiągalnej wynikającej z warunków technicznych”. Podejście takie zapewniało bezpieczeństwo energetyczne ale dla poszczególnych elektrowni i elektrociepłowni, stanowiło ono często nieproporcjonalnie duże obciążenie. W konsekwencji, przy wykorzystywanych zaledwie w granicach 50-70% mocach produkcyjnych, nie spełniały one wymogów prawa, twierdząc, że moc „osiągalna” oznacza moc „osiąganą” i utrzymując jedynie zapasy potrzebne do realizacji zawartych kontraktów. Jedynie dwie z 18 badanych jednostek w latach 1999-2002 utrzymywały zapasy na poziomie normatywnym. W pozostałych, w okresie zimowym, występowały niedobory. Przepisy, do kwietnia 2003 r., nie precyzowały także kwestii lokalizacji zapasów u wytwórców, dopuszczając do niekorzystnego zjawiska składowania części gromadzonych rezerw u dostawców. W przypadku wielozakładowych przedsiębiorstw energetycznych, poziom rezerw odnoszony był do całej grupy, a nie do poszczególnych jednostek wchodzących w jej skład. Pogląd taki prezentował m.in. URE. W ocenie Izby, nie odpowiadał on potrzebom wynikającym z ew. sytuacji zagrożenia, kiedy paliwo powinno znajdować się w pobliżu konkretnego zakładu. Nieefektywna i nieskoordynowana działalność Prezesa URE nie doprowadziła do rzetelnego rozeznania powyższej sytuacji, dopuszczając do rozbieżności między przepisami prawa a stosowaną praktyką. Nowe zasady, wprowadzone w kwietniu 2003 r., poprzez odniesienie normatywnego poziomu zapasów do faktycznego zużycia z lat ubiegłych, usankcjonowały wcześniejsze działania elektrowni i elektrociepłowni, dążących z przyczyn ekonomicznych do obniżenia wielkości rezerw składowanego paliwa. Takie rozwiązanie, w opinii Izby, poważnie koliduje z pojęciem bezpieczeństwa energetycznego wynikającym z Prawa energetycznego. Zapewnia ono bowiem ciągłość dostaw tylko w warunkach normalnych. Nie przewiduje natomiast możliwości wystąpienia sytuacji nadzwyczajnych, takich jak: katastrofy, rozległe awarie lub długotrwałe strajki. Objęte analizą przedsiębiorstwa w 2003 r. dysponowały zapasami z okresu obowiązywania wcześniejszych przepisów. W związku z nową regulacją będą się one jednak zmniejszać, co w dalszej perspektywie może stworzyć zagrożenie dla bezpieczeństwa energetycznego. Ponadto, NIK krytycznie ocenia fakt, że nowe rozporządzenie MGPiPS zwolniło URE z zadania kontroli jakości paliw tworzących zapasy. Tymczasem, o zgodności wielkości zapasów z poziomem normatywnym nie można w sposób ostateczny i jednoznaczny przesądzić abstrahując od parametrów jakościowych składowanych rezerw, a zwłaszcza ich kaloryczności. Prezes URE nie dokonywał regularnych analiz wpływu sposobu liczenia normatywnej wysokości zapasów na wzrost poziomu kosztów związanych z ich tworzeniem i utrzymywaniem. Nie analizował on również wynikających stąd ewentualnych negatywnych konsekwencji na poziom cen i opłat ustalonych w taryfach. Zdaniem NIK, rzetelne analizy i ekspertyzy powinny być punktem wyjścia dla znalezienia równowagi między wymogami bezpieczeństwa energetycznego państwa a interesami ekonomicznymi: wytwórców i odbiorców energii elektrycznej oraz ciepła, a także dostawców paliw do elektrowni i elektrociepłowni. NIK pozytywnie oceniła wprowadzenie nowymi przepisami zasady „miejsce składowania sąsiaduje z miejscem wytwarzania energii”. Przykładem trwającej niezborności w omawianej dziedzinie pozostaje natomiast nałożony na PSE SA obowiązek m.in. monitorowania zużycia i stanu zapasów paliw w przedsiębiorstwach energetycznych. Spółka ta nie została równocześnie wyposażona w instrumenty, umożliwiające jej skuteczną realizację tego zadania, co wykorzystuje część spółek, lekceważąc prośby PSE o dostarczenie odpowiednich informacji. W opinii NIK, nie budzi zastrzeżeń system utrzymywania zapasów węgla brunatnego, szczególnie po modyfikacji przeprowadzonej w listopadzie 2000 r. Ze względu na specyfikę kopalni odkrywkowych, sąsiadujących z elektrowniami, za zapas uznano przygotowany do wydobycia węgiel w złożu. Zarówno jednak w przypadku węgla brunatnego jak kamiennego, metodyka obliczania zapasu normatywnego jest wadliwa ze względu na zastosowanie niewłaściwych współczynników korekcyjnych. Na krytyczną ocenę zasługuje nadzór administracji rządowej nad zapasami paliw ciekłych: · Wadliwa koordynacja pracy departamentów Ministerstwa Gospodarki (zajmujących się zezwoleniami importowymi i rezerwami paliw) pozwoliła na omijanie przez niektórych importerów obowiązku tworzenia rezerw - powyższa sytuacja może trwać nadal. · Ministerstwo to, w latach 1998-99, nie egzekwowało rocznych rozliczeń z dotacji przedmiotowych przekazywanych rafineriom na tworzenie i utrzymywanie zapasów obowiązkowych. · Nietrafny projekt odrębnej ustawy o obowiązkowych zapasach produktów naftowych, przygotowany w MG, przyczynił się w latach 1999-2001 do półtorarocznego opóźnienia w dostosowaniu polskiego prawa do unormowań UE. · W roku 2002 problem stanowiła realizacja harmonogramu osiągnięcia zapasów paliw ciekłych w wielkościach zgodnych z wymogami UE (za rok 2003 brak jeszcze danych). Dodatkowo, w związku ze zgłaszanymi przez ARM wątpliwościami w sprawie praktycznego stosowania przyjętych przepisów, Izba zwraca uwagę, że do zakończenia kontroli NIK nie został rozwiązany problem objęcia wszystkich producentów i importerów paliw ciekłych skutecznym monitoringiem. Wynikało to przede wszystkim z istotnych rozbieżności pomiędzy danymi zawartymi w zestawieniach zrealizowanych kontyngentów ewidencjonowanych przez MGPiPS, a informacjami administracji celnej o towarach dopuszczonych do obrotu w Polsce. Administracja rządowa nie radziła sobie również z nadzorowaniem zapasów gazu. W latach wcześniejszych, wielkość zgromadzonych zapasów wahała się od 39% (1998) do 56% (2002) wielkości normatywnej. Rozbieżnie wyznaczały termin osiągnięcia tej wielkości rozporządzenie Ministra Gospodarki (2008 r.) oraz Założenia polityki energetycznej Polski do 2020 roku (nie wcześniej niż w 2010 r..) Ponieważ Dyrektywa Gazowa (98/30/EC) nie nakłada obowiązku ustalania przez państwo wysokości zapasów gazu, Rząd przeprowadził nowelizację ustawy p.e., zwalniając od 2003 r. przedsiębiorców z obowiązku utrzymywania takich rezerw. O wielkości rezerw ma obecnie decydować strategia poszczególnych przedsiębiorstw. Według ustaleń NIK, polski monopolista w dziedzinie przesyłu gazu, PGNiG SA, ograniczył planowaną rozbudowę podziemnych magazynów gazu. NIK oceniła krytycznie fakt, że w okresie objętym kontrolą Prezes URE, nie realizował obowiązku kontroli i uzyskiwania na ten temat danych od PGNiG SA. W 2000 r. wysłał do tej spółki pismo z prośbą o informacje na temat wielkości zapasów gazu. Zadowolił się odpowiedzią PGNiG, w której nie było żądanych informacji. W wyjaśnieniach dla NIK nazwał powyższą korespondencję kontrolą.