Kształtowanie polityki przestrzennej w gminach jako podstawowego instrumentu rozwoju inwestycji

Najwyższa Izba Kontroli przeprowadziła w okresie od 21 sierpnia 2006 r. do 2 stycznia 2007 r. kontrolę kształtowania polityki przestrzennej w gminach jako podstawowego instrumentu rozwoju inwestycji. Badaniami kontrolnymi objęto okres od 11 lipca 2003 r. do 30 czerwca 2006 r. Celem kontroli było dokonanie oceny działalności organów jednostek samorządu terytorialnego w zakresie przygotowania terenów, na których mogą być realizowane inwestycje oraz prawidłowości i terminowości wydawania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i decyzji o warunkach zabudowy. Obowiązująca od 11 lipca 2003 r. ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym spowodowała utratę, z dniem 1 stycznia 2004 r., mocy obowiązujących planów miejscowych uchwalonych przed 1 stycznia 1995 r. oraz utrzymała zasadę fakultatywności planowania. Wprowadzone tą ustawą zmiany systemowe w planowaniu przestrzennym nie zapewniły usprawnienia procesu inwestycyjnego. W ocenie NIK gminy nie wykazywały zaangażowania w planowaniu przestrzennym, o czym świadczy niewystarczający, w stosunku do potrzeb, wzrost powierzchni obszarów gmin, objętych miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego (mpzp). Brak mpzp stanowił istotne utrudnienie w rozpoczęciu realizacji zamierzeń inwestycyjnych, skutkujące również wyhamowaniem tempa rozwoju inwestycji. Najwyższa Izba Kontroli negatywnie oceniła kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej w gminach w zakresie sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, jako podstawowego instrumentu rozwoju inwestycji. Stopień pokrycia powierzchni gmin mpzp był niewystarczający, gdyż większość decyzji o pozwoleniu na budowę uzyskiwano na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zamiast na podstawie planu miejscowego. W 64 skontrolowanych gminach wydano ogółem 35,8 tys. decyzji o pozwoleniu na budowę, w tym 10,2 tys. (28,5 %) na podstawie mpzp. Ustalono, że po 3 latach obowiązywania ustawy, nie nastąpił istotny wzrost powierzchni gmin objętej mpzp. W 64 skontrolowanych gminach stwierdzono, że udział powierzchni gmin objętej mpzp wyniósł na dzień 31 grudnia 2003 r. 78,7 tys. ha (8,2 %), a na dzień 30 czerwca 2006 r. 134,9 tys. ha (14,1 %). Niesporządzanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego przez gminy z powodu braku środków finansowych, w świetle ustaleń kontroli, nie znajduje uzasadnienia. Średnie wydatki na sporządzenie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wyniosły w latach 2004-2005 ok. 0,18 % średniorocznych wydatków gmin (maksymalny udział procentowy tych wydatków wyniósł do 1,63 %). W 64 skontrolowanych gminach, w kontrolowanym okresie, uchwalono 478 mpzp (średnio 7 planów w gminie), a średnia powierzchnia terenu objęta planem wyniosła 182,8 ha, w tym w 14 gminach opracowano 38 planów o powierzchni do 0,5 ha. W 10 gminach mimo objęcia mpzp średnio tylko 1,8 % powierzchni gminy, nie uchwalono w kontrolowanym okresie żadnego planu. Nie sprzyjało to prowadzeniu uporządkowanej i jednolitej polityki planowania przestrzennego. Na 64 skontrolowane gminy, w jednej nie uchwalono studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a w 2 uchwalono z naruszeniem terminu określonego w art. 87 ust. 4 ustawy, tj. po dniu 11 lipca 2004 r. Opóźnienia w uchwaleniu studium wyniosły od 1 do 1,5 roku. Zdaniem NIK brak studium lub nieterminowe jego uchwalenie uniemożliwiło, bądź opóźniło w tych gminach określenie założeń polityki przestrzennej, w tym zasad zagospodarowania przestrzennego oraz utrudniło uchwalenie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Stwierdzono przewlekłość prowadzonych postępowań w sprawach wydania decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W II półroczu 2003 r. najwięcej decyzji wydano w okresie do 1 miesiąca od złożenia kompletnego wniosku, tj. 39,2 % decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i 44,3 % decyzji o warunkach zabudowy. W I półroczu 2006 r. sytuacja uległa pogorszeniu, ponieważ najwięcej decyzji wydano w okresie od 2 do 6 miesięcy od złożenia wniosku, tj. 36,8 % decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i 39,9 % decyzji o warunkach zabudowy, czym naruszono art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem NIK pozostawienie „urzędnikowi”, zamiast powszechnie obowiązującym przepisom prawa, rozstrzyganie o sposobie zagospodarowania i zabudowy terenu stanowi mechanizm korupcjogenny. Planowanie przestrzenne na szczeblu krajowym i wojewódzkim nie było w pełni prawidłowe. Po upływie 3 lat od wejścia w życie ustawy nie dostosowano koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, obowiązującej od 2001 r., do wymogów ustawy z 2003 r. Nie wyznaczono m.in. obszarów metropolitalnych, dla których uchwala się plan zagospodarowania przestrzennego obszaru metropolitalnego, jako część planu zagospodarowania przestrzennego województwa. W ocenie NIK wyodrębnienie obszarów metropolitalnych umożliwi prowadzenie jednolitej polityki zagospodarowania przestrzennego dla tych obszarów. Ponadto Minister nie opracował okresowych raportów o stanie zagospodarowania przestrzennego kraju, co było niezgodne z art. 46 ustawy. Prace nad przygotowaniem dokumentu rozpoczęto już w 2000 r. Dopiero na przełomie marca i kwietnia 2006 r. projekt raportu skierowano do uzgodnień międzyresortowych oraz do organów administracji publicznej. Zdaniem NIK, nieopracowanie raportów o stanie zagospodarowania przestrzennego kraju powoduje brak bieżącej informacji o zmianach zachodzących w strukturze zagospodarowania przestrzennego kraju. Brak miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego stanowi istotną barierę dla rozwoju inwestycji i sprzyja powstawaniu mechanizmów korupcjogennych. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wspólnie z ustawą – Prawo budowlane, stanowią podstawowe normy prawne dla realizacji procesu inwestycyjnego. W związku z tym koniecznym jest stworzenie mechanizmów zapewniających pokrycie powierzchni kraju miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, mającymi zasadniczy wpływ na zwiększenie tempa rozwoju inwestycji. Sfera planowania przestrzennego stanowi integralną całość zarówno na poziomie gminy, województwa, jak i kraju. Państwo oddziaływuje na gospodarowanie przestrzenią na szczeblu krajowym, przez wyznaczanie podstawowych kierunków rozwoju zagospodarowania przestrzennego w koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju. Dla właściwego planowania przestrzennego pożądane byłoby umiejscowienie kompetencji z zakresu zagospodarowania przestrzennego w dyspozycji jednego naczelnego organu administracji publicznej. opracował: Ryszard Ostaszewski doradca techniczny w KSR