Funkcjonowanie systemów: rezerw państwowych gospodarczych i zapasów obowiązkowych paliw ciekłych w Polsce w latach 2003-2006

W ocenie NIK podstawowym problemem w funkcjonowaniu systemu rezerw gospodarczych był brak kompleksowego programu rządowego ukierunkowanego na podniesienie efektywności gospodarowania rezerwami państwowymi. Program taki, zdaniem NIK, powinien obejmować przede wszystkim ustalenie obiektywnych kryteriów określania optymalnego, dostosowanego do bieżącej sytuacji politycznej i gospodarczej kraju, zakresu i poziomów rezerw w poszczególnych segmentach (surowce, materiały i paliwa; produkty rolne, produkty i półprodukty żywnościowe, a także produkty lecznicze i wyroby medyczne). Anachroniczność dotychczasowych rozwiązań w tym zakresie była dostrzegana i sygnalizowana przez ministra właściwego do spraw gospodarki. W latach 2003 – 2006 minister ten podejmował wprawdzie działania zmierzające do opracowania takich kryteriów, lecz stosowne prace, wykonywane przez specjalnie w tym celu powołany Zespół, nie były prowadzone w sposób konsekwentny i rzetelny. Znacznie skrócono (z ponad półtora roku do 3 miesięcy) założony pierwotnie terminarz prac, a w ich toku nie rozstrzygano nawet wątpliwości o fundamentalnym znaczeniu dla przygotowywanego opracowania (kwestia - jaki ma być docelowy poziom i struktura rezerw żywnościowych). Problematyka rezerw w okresie objętym kontrolą – w ocenie NIK - znajdowała się poza głównym obszarem zainteresowań ministra właściwego do spraw gospodarki. Dodatkowym czynnikiem, negatywnie wpływającym na przejrzystość działań podejmowanych w obszarze r. p. g., był fakt, że problematyka ta podlegała ograniczeniom wynikającym z przepisów o ochronie informacji niejawnych, a przez to nie znajdowała się w obszarze powszechnego, społecznego zainteresowania. Już po zakończeniu czynności kontrolnych Minister Gospodarki poinformował, że w Ministerstwie Gospodarki są prowadzone prace nad stworzeniem całościowego programu dotyczącego rezerw państwowych gospodarczych. Konsekwencją braku ustalonych kryteriów określania niezbędnego poziomu rezerw było niezachowanie należytej przejrzystości, co do celu zakupów w 2007 r. mięsa za kwotę ponad 120 mln zł, powiększających stany rezerw żywnościowych. W ocenie NIK dokonywanie jednorazowych dużych zakupów na potrzeby rezerw, w warunkach nieokreślenia docelowego ich poziomu, stanowi mechanizm korupcjogenny oraz stwarza realne zagrożenie ponoszenia niegospodarnych wydatków ze środków publicznych. Minister Gospodarki podzielił tę ocenę NIK, stwierdzając jednocześnie, że powyższy zakup mięsa miał pełne uzasadnienie względami bezpieczeństwa żywnościowego. NIK generalnie pozytywnie oceniła działalność Prezesa ARM w zakresie gospodarowania państwowymi rezerwami gospodarczymi. Zasadnicze niedociągnięcia ujawnione w trakcie kontroli, to jest przedłużanie się okresu przeprowadzania niezbędnej restrukturyzacji poszczególnych segmentów rezerw, zwłaszcza surowcowych spowodowana były częściowo uwarunkowaniami zewnętrznymi, niezależnymi od ARM. Nieprawidłowością, za wystąpienie której wyłączną odpowiedzialność ponosi Prezes Agencji, był brak rzetelnych procedur prowadzenia i dokumentowania kontroli przedsiębiorców zobowiązanych do gromadzenia rezerw i zapasów. W latach 2003-2006, na 151 przeprowadzonych kontroli gromadzenia zapasów przez przedsiębiorców, w 45 przypadkach ujawniono nieprawidłowości, polegające najczęściej na nie utrzymywaniu wymaganych stanów paliw oraz braku legalizacji zbiorników. Błędy proceduralne popełnione w trakcie niektórych postępowań kontrolnych prowadzonych przez ARM spowodowały, że spośród 16 kar pieniężnych (na łączną kwotę 3 950,4 tys. zł) nałożonych przez Agencję za nieprzestrzeganie postanowień ustawy o r. p., minister właściwy do spraw gospodarki zmuszony był anulować cztery - na sumę 1 758,9 tys. zł. W ocenie NIK, niezachowywanie pełnej transparentności procedur działania Agencji jest mechanizmem korupcjogennym. Nieprawidłowości w działalności kontrolnej Agencji w latach 2003 – 2005 zbiegły się z okresem funkcjonowania wadliwych regulacji prawnych, które nie zabezpieczały przed nadużyciami ze strony przedsiębiorców zobowiązanych do utrzymywania zapasów paliw. W okresie tym możliwe było zakładanie firm bez koncesji czy przeprowadzanie jednorazowych operacji importu paliw. M.in. w wyniku tych luk prawnych Polska nie osiągała w latach 2003-2005 wielkości zapasów paliw, określonych w harmonogramie, dostosowanym do wymagań Unii Europejskiej. Komisja Wspólnot Europejskich wszczęła procedurę wyjaśniającą przyczyny naruszenia zobowiązań traktatowych, występując do Rządu RP o jego usunięcie. Strona polska przedstawiła Komisji podjęte działania legislacyjne i organizacyjne, co – jak poinformował Izbę Minister Gospodarki – doprowadziło do umorzenia wszczętego postępowania. Wymagany poziom, rezerw paliw ciekłych zapewniono dopiero na koniec 2006 r. przekraczając nawet o 3,3 dnia nakazaną wielkość. Udało się to jednak przede wszystkim dlatego, że powiększone zostały zapasy finansowane ze środków publicznych. Stan zapasów utrzymywanych przez zobowiązanych do tego przedsiębiorców w dalszym ciągu kształtował się poniżej wyznaczonych wielkości (o 0,9 dnia) W końcu 2006 r. wystąpiło ponadto zjawisko braku pojemności magazynowych, co zdaniem NIK, może utrudnić osiągnięcie docelowego poziomu zapasów paliw ciekłych w segmencie rezerw państwowych. Najwyższa Izba Kontroli, z inicjatywy własnej, w IV kwartale 2006 r. przeprowadziła kontrolę funkcjonowania systemu państwowych rezerw gospodarczych w Polsce w latach 2003 – 2006. W I kwartale 2007 r., uwzględniając sugestię Ministra Gospodarki, Izba przeprowadziła natomiast doraźną kontrolę działalności Agencji Rezerw Materiałowych (ARM) w zakresie obsługi systemu obowiązkowych zapasów paliw ciekłych w latach 2003 – 2006. W prezentowanej Informacji… zawarte są ustalenia obydwu kontroli, gdyż dotyczą zbliżonej problematyki.