Systemy informatyczne w administracji celnej

Po wielu latach zaniechań i nieudanych prób w administracji celnej zaczęły działać kluczowe systemy informatyczne. Ich zakup i wdrożenie przeprowadzono jednak naruszając zasady rzetelności i oszczędnego gospodarowania mieniem państwowym, a ich ograniczona funkcjonalność zwiększyła pracochłonność odpraw. NIK negatywnie oceniła m.in.: • niejasne określenie spodziewanych efektów informatyzacji; • opóźnienia, które objęły wdrożenie wszystkich systemów; • tolerowanie mechanizmów korupcjogennych. Ministerstwo Finansów zadeklarowało realizację wszystkich ważniejszych wniosków NIK. Kontrola Systemy informatyczne w administracji celnej została przeprowadzona przez NIK z własnej inicjatywy, w II-IV kwartale 2004 r. w związku ze skargami i publikacjami prasowymi na temat zamówień publicznych w ramach informatyzacji Służby Celnej. Celem kontroli było dokonanie oceny skuteczności realizacji strategii informatyzacji (strategię informatyzacji administracji celnej do roku 2002 oraz Strategie Informatyzacji Resortu z 2002 r. i 2003 r.) oraz przydatności wdrożonych systemów. Kontrolerzy zbadali celowość tworzenia i nakłady poniesione na wdrożenie systemów, efektywność wprowadzonych rozwiązań a także poziom ich dostosowania do realizacji zadań w związku z wejściem Polski do Unii Europejskiej. Badaniami objęto okres 2000 r.-2004 r. Kontrolę przeprowadzono w Ministerstwie Finansów oraz w siedmiu izbach celnych i siedmiu urzędach celnych. Główny Urząd Ceł (GUC) oraz Ministerstwo Finansów (MF) w latach 2000-2003 w celu przeprowadzenia procesu informatyzacji administracji celnej opracowały trzy strategie informatyzacji (IT). Jednakże MF nie skorzystało z doświadczeń GUC i przygotowało dokumenty bez uzgodnienia potrzeb z przyszłymi użytkownikami systemów oraz bez planów finansowych. Ponadto zarówno GUC jak i MF nie opracowały Centralnego Modelu Danych czym pozbawiły się instrumentu zarządzania strukturą zamawianego systemu oraz utraciły punkt odniesienia dla przyszłych działań. Przy realizacji projektów informatycznych administracji celnej w MF nieudolnie stosowano metodykę zarządzania projektami informatycznymi (MaXXIme). Rezygnowano z fazy analitycznej, co prowadziło do rozpoczynania budowy systemów bez założeń dot. ich funkcjonalności, wydajności oraz akceptowalnych kosztów. Ponadto Ministerstwo Finansów przejęło zdekompletowaną dokumentację w dziedzinie informatyzacji administracji celnej zlikwidowanego Głównego Urzędu Ceł. Braki dotyczyły dokumentacji zamówień publicznych oraz sieci WAN. Powstawały systemy niepotrzebne. NIK negatywnie oceniła – pod względem celowości i gospodarności – wydatkowanie przez administrację celną środków w wysokości ok. 740 tys. zł, w związku z wykonaniem systemów ALEXIS i DIANA. Pierwszy system, pomimo wdrożenia nie był eksploatowany, drugiego systemu ostatecznie nie stworzono. Zaniedbania na etapie projektowania pociągnęły za sobą zupełną rozbieżność planowanych i faktycznych terminów wdrożenia poszczególnych systemów: opóźnienia wyniosły od 6 do 26 miesięcy. Również procesowi integracji systemów informatycznych UE i Polski towarzyszyły zaniedbania: opieszałość działań organizacyjnych GUC i MF, brak strategii wdrożeń systemów sprzężonych oraz spiętrzenie prac rozwojowo-wdrożeniowych w okresie poprzedzającym akcesję. Administracja celna wywiązała się z nałożonych zadań (na podstawie Interoperability Implementation Strategy) dot. informatyzacji związanych z akcesją Polski do Unii Europejskiej, jednak sposób ich realizacji – zdaniem NIK – był nierzetelny. W latach 2000-2004 (I poł.) w GUC a następnie MF funkcjonował nieprawidłowy system zamówień publicznych na budowę i wdrożenie systemów informatycznych (IT) administracji celnej. W szczególności: omijano podstawowy tryb zamówienia publicznego zapewniający konkurencyjność postępowania, tzn. przetarg nieograniczony – w trybie z wolnej ręki zrealizowano prawie 90% – ok. 85,4 mln zł; Dyrektor Generalny MF dopuścił do skoncentrowania uprawnienia dot. zamówień publicznych w ręku jednego ze swoich podwładnych; naruszano przepisy o zamówieniach publicznych, m.in. wydatkowano ok. 1,3 mln zł poza trybem ustawowym; w przypadku centralnego systemu CELINA, uzależniono się od jednego wykonawcy. Biorąc pod uwagę ww. nieprawidłowości w planowaniu i ewidencjonowaniu środków, NIK podkreśliła korupcjogenny charakter przyjętych w Ministerstwie Finansów rozwiązań organizacyjnych. W wyniku przeprowadzonych postępowań GUC i MF zawierały umowy na budowę i wdrożenie systemów informatycznych (IT) administracji celnej, w których nie zabezpieczono interesu Skarbu Państwa: nie przeniesiono na GUC praw majątkowych, a w MF nie wykorzystywano klauzul gwarancyjnych, akceptowano z góry płatności na kwotę 12 mln zł oraz nieprecyzyjnie formułowano przedmiot umowy. Przy realizacji przez GUC umów na wykonanie i wdrożenie systemów ISZTAR i ALEXIS akceptowano roczne opóźnienia oraz odstępowano od egzekwowania kar umownych. NIK negatywnie oceniła nietrafność i nierzetelność planowania środków na informatyzację administracji celnej w GUC i MF. Również ewidencja wydatków na ten cel była prowadzona niewłaściwie. MF nie prowadziło w latach 2003-2004 (I poł.) ewidencji wydatków w układzie zadaniowym dot. informatyzacji administracji celnej. Jednocześnie należy podkreślić, że wdrożone systemy – CELINA, ZEFIR i NCTS – miały ograniczoną funkcjonalność: nie zapewniono równorzędnego traktowania zgłoszeń celnych w formie papierowej i elektronicznej, czynności wykonywano podwójnie, co zwiększało czasochłonność odpraw, nie spełniano wymogów dot. sprawozdawczości, nie zapewniono pełnego współdziałania pomiędzy systemami. Izby i urzędy celne nie przeprowadzały całościowej analizy przydatności wdrażanych systemów dla pracy funkcjonariuszy celnych. Działające moduły raportowania błędów nie dostarczały Ministerstwu takich podstawowych informacji. NIK stwierdziła, że z naruszeniem przepisów m.in. o zamówieniach publicznych i finansach publicznych kontrolowani wydali lub popełnili inne nieprawidłowości w wysokości łącznie 12,4 mln zł. Ponadto NIK przekazała trzy zawiadomienia do Prokuratury dot.: zaniedbań w dziedzinie ochrony danych osobowych, poważnych naruszeń zasad zamówień publicznych oraz niezawiadomienia Prokuratury o podejrzeniu popełnienia przestępstwa.