Restrukturyzacja i przygotowanie prywatyzacji spółek sektora chemii ciężkiej

Najwyższa Izba Kontroli negatywnie oceniła przygotowanie, jakość i realizację kolejnych rządowych programów restrukturyzacji i prywatyzacji podmiotów sektora WSCh. Od momentu opracowania pierwszych założeń w tym zakresie minęło 12 lat. Na skutek braku spójnej polityki wobec tego sektora, a zwłaszcza forsowania przez nieprzygotowaną i kierującą się własnym interesem Naftę Polską SA (NP SA lub Spółka) błędnej koncepcji konsolidacji produktowej, na przeprowadzenie której nie zabezpieczono wystarczających środków finansowych, efektywne rozpoczęcie procesu prywatyzacji tych spółek, na podstawie indywidualnych ścieżek, nastąpiło dopiero po zakończeniu kontroli. Kontrola ta, przeprowadzona z inicjatywy NIK, stanowiła kontynuację badań Izby w zakresie restrukturyzacji i prywatyzacji najważniejszych branż polskiego przemysłu. Celem kontroli było dokonanie oceny działań dostosowawczych prowadzonych w sektorze ciężkiej chemii (Wielkiej Syntezy Chemicznej – WSCh) , w tym w szczególności realizacji zapisów Strategii dla przemysłu chemicznego w Polsce do 2010 r. (Strategia z czerwca 2002 r.) przez podmioty objęte tym programem. Izba krytycznie ocenia przewlekłość prac, prowadzonych przez lub pod nadzorem kolejnych Ministrów Skarbu Państwa (MSP), zmierzających do pożądanej zmiany struktury własnościowej branży. Zdaniem NIK, wobec znacznej kapitałochłonności tego sektora i pilnej konieczności jego modernizacji, przy jednoczesnym braku wystarczających środków inwestycyjnych w tych podmiotach i ograniczonych możliwościach udzielania im wsparcia ze środków publicznych, prywatyzacja spółek WSCh winna być realizowana w sposób priorytetowy. Tymczasem od momentu ich komercjalizacji, stanowiącej wstępny etap planowanej prywatyzacji, upłynęło od 2 do 15 lat. W opinii Izby opóźnienie to w znacznym stopniu spowodowane zostało zmieniającymi się sposobami podejścia MSP do prowadzenia tych procesów w tej branży (zgłaszane na przemian propozycje konsolidacji produktowej i ścieżek indywidualnych). Uwzględniając istotną rolę sektora WSCh, Izba negatywnie oceniła fakt, że w ramach polityki przemysłowej - prowadzonej przez ministra właściwego do spraw gospodarki (MG) - mający akceptację Rady Ministrów (RM) program rozwoju tej ważnej gałęzi gospodarki narodowej, powstał dopiero w 2002 r. W opinii NIK powyższa sytuacja wynikała z braku systemowej współpracy między MSP i MG. Ponadto, zdaniem Izby, zachowaniu niezbędnej ciągłości prac w tym obszarze nie sprzyjały częste reorganizacje w MSP, dotyczące jednostek organizacyjnych odpowiedzialnych za prywatyzację tego sektora. Sytuacji w tym zakresie nie poprawiło przekazanie, na podstawie decyzji RM, istotnej części działań restrukturyzacyjno-prywatyzacyjnych NP SA. Spółka ta nie była przygotowana do samodzielnej realizacji tego zadania. W związku z powyższym swoje propozycje oparła na pośpieszenie zleconej i wykonanej analizie. Niefortunny dobór przez NP SA autora tego opracowania (był nim doradca MSP przy zakończonej niepowodzeniem próbie prywatyzacji spółek nawozowych w 2001 r.) doprowadził do sytuacji, w której - na bazie tej samej analizy - przedstawiono dwie przeciwstawne rekomendacje (ścieżki indywidualne i konsolidacja). Proponując NP SA restrukturyzację i konsolidację sektora WSCh, doradca Spółki pominął poważne argumenty przeciw temu procesowi, które wcześniej zadecydowały o tym, że nie rekomendował on MSP konsolidacji czterech spółek nawozowych przed ich prywatyzacją. Propozycje doradcy, bez ich dalszej analizy i weryfikacji, stały się dla NP SA podstawą dla kolejnych - opracowywanych przez Spółkę na zlecenie MSP i MG - dokumentów programowych, których zapisy legły u podstaw rozwiązań przyjętych ostatecznie przez Rząd w Strategii z czerwca 2002 r. NP SA, deklarując gotowość przeprowadzenia procesu restrukturyzacji i prywatyzacji sektora WSCh, w dużym stopniu kierowała się wzmocnieniem własnej pozycji. Działanie to - mając na względzie fakt, iż Spółka nie dysponowała wówczas środkami finansowymi (z prywatyzacji spółek sektora naftowego) umożliwiającymi jej samodzielne przeprowadzenie tego procesu - Izba ocenia negatywnie. Jednocześnie NIK zwraca uwagę, że NP SA, stanowiąc ogniwo pośrednie między MSP a doradcami wynajmowanymi przez tę Spółkę, generowała dodatkowe i częściowo nieuzasadnione koszty. Przedstawiona w Strategii z czerwca 2002 r. koncepcja konsolidacji produktowej, została zaprezentowana na znacznym poziomie ogólności, a celowości jej wdrożenia nie poparto materiałami analitycznymi i symulacjami, uzasadniającymi efektywność przyjęcia takiego rozwiązania. Błędy popełnione przez NP SA na etapie konstruowania założeń Strategii z czerwca 2002 r. nie zostały wyeliminowane w późniejszym okresie. Spółka w sposób nieuzasadniony zrezygnowała z przygotowania alternatywnych propozycji ścieżek rozwoju poszczególnych spółek WSCh, prezentując konsolidację produktową jako jedyną propozycję. Powyższe stanowisko, budzące wątpliwości MSP, Sejmowych Komisji: Skarbu Państwa i Gospodarki oraz Zespołu Trójstronnego ds. Branży Chemicznej, opóźniło podjęcie decyzji o sposobie restrukturyzacji i prywatyzacji spółek tego sektora. NIK krytycznie ocenia sposób redakcji kolejnego dokumentu - Strategii restrukturyzacji i prywatyzacji Sektora Wielkiej Syntezy Chemicznej (Strategia z listopada 2003 r.). Strategia ta - wbrew pierwotnym założeniom, zapisom Strategii z czerwca 2002 r. oraz swojej nazwie - nie rozstrzygała o sposobie prowadzenia restrukturyzacji organizacyjnej i prywatyzacji w tym sektorze. Tym samym, zdaniem Izby, czas spędzony na jej przygotowanie należy uznać za wykorzystany nieefektywnie. Ponadto ogólnikowość zawartych tam zapisów w sposób negatywny wpłynęła na przebieg dalszych konsultacji prowadzonych między NP SA a MSP. Zajęły one kolejny rok. Ostateczny scenariusz w zakresie sposobu restrukturyzacji i prywatyzacji sektora WSCh zawarty został w Rekomendacji ścieżki realizacji Strategii restrukturyzacji i prywatyzacji Sektora Wielkiej Syntezy Chemicznej (Rekomendacja z listopada 2004 r.). Zdaniem NIK, zawarte tam uzasadnienie, wyjaśniające przyczyny odejścia od kapitałochłonnego wariantu konsolidacji na rzecz ścieżek indywidualnych, w pełni potwierdza wskazane wcześniej błędy, jakie popełniono w trakcie opracowywania poprzedniej propozycji. Ponadto dokument ten jednoznacznie wskazuje, że podczas tych prac nierzetelnie rozeznano możliwość sfinansowania tego kosztownego rozwiązania środkami publicznymi. Brak zabezpieczenia środków dla realizacji zasadniczej części planowanych działań w sektorze WSCh (obejmujących m.in. przeprowadzenie restrukturyzacji finansowej) oraz nieprzyjęcie przed przystąpieniem Polski do UE ostatecznie określonej ścieżki realizacji Strategii z czerwca 2002 r. sprawiły, że poszczególne spółki WSCh nie były w stanie uzgodnić z Prezesem Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (UOKiK) i Prezesem Agencji Rozwoju Przemysłu (ARP) SA indywidualnych programów restrukturyzacyjnych, na podstawie których mogłyby ubiegać się o wsparcie środkami publicznymi. NIK krytycznie ocenia wskazywanie w obydwu Strategiach rozwiązań prawno-instytucjonalnych i instrumentów ekonomiczno-finansowych nie znajdujących realnych źródeł finansowania. W prowadzonych na podstawie wewnętrznych programów restrukturyzacyjnych procesach dostosowawczych w poszczególnych spółkach WSCh kontrola ujawniła nieprawidłowości polegające m.in. na: • nierzetelnie przygotowanej i niegospodarnie przeprowadzonej inwestycji produkcji PCV w ZAT, • nieudanej próbie restrukturyzacji prawno-organizacyjnej i majątkowej w ZChP, która nie doprowadziła do samodzielności utworzone tam spółki zależne, • zaniżonych wartościach aportu wnoszonych przez ZAP i ZAK do spółek zależnych, • gwarancjach socjalnych udzielanych pracownikom ZChP przechodzących do pracy w spółkach zależnych, utrudniających przeprowadzenie efektywnej restrukturyzacji zatrudnienia w tej Spółce.