Funkcjonowanie parków narodowych w zakresie zachowania, zrównoważonego użytkowania oraz odnawiania zasobów przyrody

W 2005 r. Najwyższa Izba Kontroli przeprowadziła kontrolę funkcjonowania parków narodowych w zakresie zachowania, zrównoważonego użytkowania oraz odnawiania zasobów przyrody w latach 2002 – 2005 w 12 parkach narodowych oraz w Ministerstwie Środowiska. Najwyższa Izba Kontroli pozytywnie oceniła działania parków narodowych, zmierzające do zapewnienia właściwej ochrony zasobów przyrody, stwierdzając jednocześnie występowanie istotnych przeszkód natury prawnej i organizacyjnej w wykonywaniu powierzonych im zadań. Kontrolowane parki narodowe, uwzględniając przyjęte przez Polskę ustalenia Konwencji o różnorodności biologicznej, zawartej w Rio de Janeiro w 1992 r. , starały się zapewnić zrównoważone użytkowanie obszarów objętych ochroną. Środki będące w dyspozycji parków narodowych zasadniczo były wykorzystywane w sposób oszczędny i wydajny, jednak stwierdzono przypadki nieprawidłowego gospodarowania. Brak planów ochrony dla parków narodowych i powiązanego z nimi systemu monitorowania stanu różnorodności przyrodniczej uniemożliwił ocenę skuteczności działań ochronnych. Do istotnych nieprawidłowości zaliczono ponadto brak spójności w obowiązujących przepisach prawa, w tym zarówno w przepisach dotyczących gospodarstw pomocniczych, jak i uregulowaniach dotyczących ochrony przyrody w nadmorskich parkach narodowych. W toku przygotowania tej kontroli, przy udziale i aprobacie ekspertów, została sporządzona lista dobrych praktyk w zakresie ochrony przyrody w parkach narodowych. Przeprowadzono także badania ankietowe wybranych organizacji ekologicznych współpracujących z parkami narodowymi poddanymi kontroli oraz wylosowanych właścicieli gruntów innych niż Skarb Państwa. Dyskusja problemowa, jaką przeprowadzono po tej kontroli poświęcona była implikacjom wynikającym z ustaleń kontrolnych w kontekście aktualnej sytuacji w ochronie dziedzictwa przyrodniczego. Uczestniczyli w niej dyrektorzy lub zastępcy dyrektorów wszystkich parków narodowych, przedstawiciele Ministra Środowiska, Państwowej Rady Ochrony Przyrody oraz Instytutu Ochrony Przyrody PAN. Do lutego 2002 r., tj. do momentu, w którym na mocy ustawy utraciły ważność plany ochrony dla parku narodowego, 18 parków narodowych dysponowało takimi planami, z których 13 było już zatwierdzonych przez Ministra Środowiska. Łączne nakłady finansowe parków narodowych na ten cel wyniosły 27.635 tys. zł. Ponadto, w opracowaniu znajdowały się plany ochrony dla kolejnych 4 parków narodowych, dla których, do lutego 2002 r., koszty opracowania wyniosły 6.692 tys. zł. Unieważnienie pracochłonnych i kosztochłonnych planów ochrony było działaniem osłabiającym skuteczność ochrony przyrody. Do końca 2005 r., żaden z 23 parków narodowych nie posiadał aktualnego planu ochrony, a działalność ochronna parków w latach 2002 - 2005 opierano się na rocznych zadaniach ochronnych. Brak tych planów uniemożliwił dyrektorom parków narodowych właściwą ochronę dziedzictwa przyrodniczego i kulturowego, nie było bowiem dostatecznych prawnych podstaw do wprowadzenia koniecznych ograniczeń. W dotychczasowej działalności większości parków narodowych nie prowadzono odpowiednio usystematyzowanego monitoringu stanu zasobów przyrodniczych oraz skutków realizacji działań ochronnych. Monitoring ograniczał się do wybranych elementów ekosystemów lub użytkowania turystycznego obszaru parków narodowych. Nie stwierdzono też, by rezultaty monitoringu były powszechnie wykorzystywane w planowaniu i realizacji ochrony przyrody na kolejne okresy. W ekosystemach leśnych pozyskiwano drewno z przebudowy wcześniej przekształconych przez człowieka lasów, zamierzając im nadać charakter lasu, jaki prawdopodobnie występował pierwotnie (XIX wiek) w danym rejonie. Brak planów ochrony dla parków narodowych, w których powinny być określone zasady przebudowy ekosystemów leśnych, uniemożliwił ocenę prawidłowości postępowania w tym zakresie. Ekosystemy leśne, zdaniem ekspertów, charakteryzują się relatywnie wysoką stabilnością, mimo to nakłady na ich ochronę w kontrolowanych parkach były wysokie. NIK podziela pogląd, że decyzje o przebudowie lasu w szeregu parkach narodowych mogły być oparte na potrzebie pozyskiwania środków na funkcjonowanie tych parków. W toku kontroli NIK stwierdzono, że gospodarstwa pomocnicze, utworzone przez dyrektorów parków narodowych, stanowiły wraz z jednostkami macierzystymi organizm, w którym brakowało rozdzielności organizacyjnej i finansowej, wymaganej w świetle art. 20 ustawy o finansach publicznych. Gospodarstwa pomocnicze, z tytułu użytkowania mienia Skarbu Państwa, uzyskiwały przychody, jak np. wpłaty z udostępniania turystycznego czy przychody ze sprzedaży drewna. Niedostatek środków budżetowych na utrzymanie administracji parku (jednostki budżetowej) powodował finansowanie pewnych operacji gospodarczych niezwiązanych bezpośrednio z ochroną przyrody, np. w formie opłacania kosztów mediów w budynkach administracji parku, czy też pokrywania kosztów remontów tych budynków. W aktualnym stanie prawnym nie było możliwe rozdzielenie organizacyjne parku narodowego i gospodarstwa pomocniczego, a jednocześnie gospodarstwa te zabezpieczały realizację zadań ochronnych. Najwyższa Izba Kontroli wniosła o poszukiwanie takiej formy organizacyjnej dla jednostki administrującej parkiem narodowym, której działalność nie będzie kolidować z przepisami innych ustaw, a jednocześnie zostaną dla tej jednostki stworzone instrumenty zapewniające skuteczne, oszczędne i wydajne gospodarowanie zasobami. W toku badań kontrolnych ustalono, że skuteczne zarządzanie ochroną przyrody na w nadmorskich parkach narodowych było wręcz niemożliwe, gdyż nakładały się kompetencje administracyjne m.in. odpowiednich urzędów morskich i parków narodowych. Większość środków finansowych przeznaczanych na potrzeby parków narodowych pochodziła z budżetu państwa. W okresie objętym badaniem kontrolnym wysokość tych środków wahała się od 59.855 tys. zł w 2001 r. do 52.823 tys. zł w 2005 r. (wg planu), a ich wielkość sukcesywnie ulegała obniżeniu. Dysponentem środków budżetowych był Minister Środowiska, który dotychczas nie określił algorytmu ich podziału dla parków narodowych, a przydzielana kwota zależała od uznania Ministerstwa oraz potrzeb zgłaszanych przez te jednostki. Wysokość tych środków była jednak niewystarczająca dla zapewnienia bieżącego funkcjonowania tych jednostek budżetowych. Ze środków budżetowych w parkach pokrywane były przede wszystkim wynagrodzenia pracowników oraz nakłady inwestycyjne, a całość działań ochronnych, zatwierdzanych przez Ministra Środowiska, była finansowana ze środków pozabudżetowych, tj.: głownie z przychodów gospodarstw pomocniczych, Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, EkoFunduszu. Przy niedoborze środków finansowych park, za pośrednictwem gospodarstwa pomocniczego, zachowywał się jak jednostka biznesowa poszukująca wpływów z udostępniania zasobów przyrodniczych na pokrycie własnych kosztów. Znikomy był udział parków narodowych w wykorzystaniu środków unijnych, grantów i funduszy przedakcesyjnych, bowiem w 2003 r. wykorzystano tylko 560 tys. zł, a w 2004 r. zaledwie 362 tys. zł, co stanowi zaledwie 0,3 % przychodów wszystkich 23 parków ogółem. Barierami dla pozyskiwania środków pomocowych była zbyt wysoka dla polskich parków narodowych progowa wartość projektów przyjmowanych do wsparcia finansowego, brak możliwości organizowania się grup parków dla realizacji wspólnych projektów, a także brak zabezpieczeń finansowego wkładu własnego. W wyniku kontroli Najwyższa Izba Kontroli sformułowała szereg wniosków mających na celu usprawnienie systemu ochrony przyrody w parkach narodowych, a ponadto określiła postulaty de lege ferenda w celu usunięcia nieprawidłowości. Kraków, dnia 24 lipca 2004 r.