Zapewnienie porządku i bezpieczeństwa na obszarze kolejowym

Negatywna ocena działań zarządców infrastruktury kolejowej oraz przewoźników pasażerskich w zakresie zapewnienia porządku i bezpieczeństwa na kolei podstawą wniosku NIK o likwidację SOK. Najwyższa Izba Kontroli negatywnie oceniła działania zarządców infrastruktury kolejowej oraz kolejowych przewoźników pasażerskich w zakresie zapewnienia ładu, porządku i bezpieczeństwa na obszarze kolejowym i w pociągach. Kontrolę przeprowadzono w odpowiedzi na liczne sygnały dotyczące zagrożeń dla podróżnych, ich mienia oraz infrastruktury kolejowej. Badaniami kontrolnymi objęto lata 2005 i 2006; skontrolowano 40 jednostek. Podstawą oceny negatywnej były stwierdzone nieprawidłowości: 1) zarządcy infrastruktury kolejowej, w tym głównie PKP S.A. i PKP PLK S.A., nie zorganizowali rzetelnej i skutecznej ochrony porządku i bezpieczeństwa na terenie dworców kolejowych, nie utrzymywali ich w należytym stanie technicznym, a także nie byli właściwie przygotowani do działań w przypadku zaistnienia sytuacji kryzysowych; 2) PKP PLK S.A. nierzetelnie zorganizowała ochronę infrastruktury kolejowej, bezpośrednio wpływających na bezpieczeństwo ruchu pociągów, przed kradzieżami i dewastacją; 3) wszyscy najważniejsi kolejowi przewoźnicy pasażerscy /Przewozy Regionalne, Intercity i Koleje Mazowieckie/ niedostatecznie zorganizowali ochronę porządku i bezpieczeństwa osób oraz mienia w pociągach; 4) Straż Ochrony Kolei, w zakresie wykonywania zadań dotyczących ochrony porządku na obszarze kolejowym i w pociągach, nierzetelnie wykonywała swoje obowiązki, często nie reagując na naruszanie przepisów porządkowych na obszarach dworców i w pociągach. Wpływ na niską skuteczność ochrony ładu, porządku i bezpieczeństwa miały: brak właściwej współpracy pomiędzy poszczególnymi podmiotami odpowiedzialnymi za bezpieczeństwo, brak właściwych działań oraz skutecznego nadzoru nad wykonywaniem obowiązków przez pracowników zarządców i przewoźników oraz jednostek wykonujących zadania. Przyjęta metoda zapewnienia podróżnym bezpieczeństwa poprzez powołanie formacji będącej, w sensie organizacyjnym, częścią spółki prawa handlowego była nieskuteczna: sprawiła, że działania funkcjonariuszy SOK koncentrowały się nie tylko na ochronie porządku publicznego, lecz również na działalności komercyjnej, co miało istotny wpływ na nierzetelne wykonywanie działań. Na dzień 31.12.2005 r., SOK była stroną 113 umów o świadczenie usług ochroniarskich. Spółka zatrudniała przy realizacji umów dodatkowych średnio w miesiącu aż 365 funkcjonariuszy operacyjnych SOK, tj. ok. 12% stanu osobowego. W rezultacie zdarzały się takie sytuacje, jak w Krakowie, gdzie 2-osobowy patrol SOK ochraniał pracowników firmy prowadzącej na dworcu Kraków Główny działalność informacyjną o usługach hotelowych; często funkcjonariusze SOK ochraniali również budynki administracyjne. W świetle powyższego, NIK dostrzega potrzebę rozważenia likwidacji Straży Ochrony Kolei i w związku z tym dokonania zmiany przepisów ustawy o transporcie kolejowym w części dotyczącej tworzenia i funkcjonowania SOK oraz oparcie obowiązku zapewnienia porządku i bezpieczeństwa na obszarze kolejowym i w pociągach na ogólnych regulacjach w zakresie ochrony osób i mienia. NIK stwierdziła, że PKP S.A. nierzetelnie wykonywała zadania statutowe związane z zarządzaniem Grupą PKP, w zakresie zapewnienia porządku i bezpieczeństwa na obszarze kolejowym i w pociągach. W szczególności, spółka nie opracowała spójnych programów dla wchodzących w jej skład zarządców infrastruktury kolejowej i przewoźników, określających działania mające na celu skuteczne zapewnienie porządku i bezpieczeństwa osób oraz mienia. Ich podstawą miała być „Strategia działań zmierzających do poprawy stanu bezpieczeństwa na obszarach kolejowych”, jednakże nie wszystkie zadania w niej określone były w pełni realizowane: nie został uruchomiony bezpłatny telefon interwencyjny SOK; nie instalowano w wymaganym zakresie monitoringu wizyjnego i nie objęto ochroną bezpośrednią obiektów dworcowych o znacznym zagrożeniu przestępczością i zjawiskami patologicznymi, w tym zasiedlaniem ich przez bezdomnych i narkomanów. Przede wszystkim zaś nie była rzetelnie stosowana podstawowa zasada „zerowej tolerancji” dla wszelkich przejawów naruszania porządku i bezpieczeństwa publicznego. W rezultacie tych zaniedbań porządek na obszarze kolejowym i w pociągach nie był należycie zabezpieczony. W 2005 r. popełniono na obszarze kolejowym i w pociągach 101 tys. przestępstw i wykroczeń, tj. o 5,4% więcej niż w 2004 r. W 2006 r. popełniono 86 211 takich czynów, tj. o 14,1 % mniej niż w 2005 r., jednak skala zarejestrowanych zdarzeń negatywnych była nadal niepokojąca. Należy przy tym zauważyć, iż rzeczywista skala czynów karalnych, popełnianych na obszarze kolejowym i w pociągach nie jest znana, bowiem z różnych względów podróżni niejednokrotnie nie zgłaszali ich popełnienia. Ponadto: 1. Zarząd PKP S.A. nie zapewnił rzetelnej ochrony porządku i bezpieczeństwa na obszarze aż 91,4% zarządzanych dworców. Skutecznej ochrony dworców przede wszystkim nie gwarantowały umowy o świadczenie usług o ochronę tych obiektów, zawarte przez PKP S.A. z SOK i z firmami ochroniarskimi, m.in. z uwagi na zaniedbywanie określania kryteriów jakościowych usług, warunkujących wypłatę wynagrodzenia. Nie egzekwując od SOK rzetelnego wykonywania określonych w umowach obowiązków ochrony dworców, spółka wypłaciła jednak w okresie 2005 r.– sierpień 2006 r. ustalone w nich wynagrodzenie, w łącznej wysokości 3900 tys. zł. PKP S.A. nie była przygotowana organizacyjnie i kadrowo do zapewnienia rzetelnej ochrony dworców; nie dbała również o właściwy ich stan techniczny. Blisko połowa skontrolowanych dworców kolejowych wymagała remontu, ze względu na zdewastowane: elewacje zewnętrzne i wewnętrzne, instalacje elektryczne i przeciwpożarowe, a także toalety. Ściany wielu dworców pokryte były ‘grafitti’, a posadzki - uryną. Szczególnie dobitnym przykładem takiego stanu rzeczy jest dworzec w Katowicach. 2. Zarząd PKP PLK S.A. nie zorganizował skutecznej ochrony kolejowej infrastruktury liniowej przed kradzieżą i dewastacją, a zwłaszcza tych składników majątkowych, które decydują o bezpieczeństwie ruchu kolejowego. W rezultacie, spółka w 2005r., na skutek popełnionych i zarejestrowanych 8,6 tys. czynów karalnych (w tym kradzieży i dewastacji), poniosła szkody wynoszące 42100 tys. zł. 3. SOK nie była rzetelnie przygotowana pod względem organizacyjnym i kadrowym do wykonywania ustawowych zadań z zakresu zapewnienia porządku i bezpieczeństwa na obszarze kolejowym i w pociągach. Niedostateczny był przede wszystkim stan liczebny funkcjonariuszy, co nie przeszkadzało KG SOK w udzielaniu im urlopów bezpłatnych. Kierownictwo SOK nierzetelnie przygotowało funkcjonariuszy operacyjnych do wykonywania obowiązków służbowych z użyciem broni palnej. Komendanci 5 z 6 skontrolowanych komend regionalnych SOK nie wystąpili do właściwych organów policji o dopuszczenie funkcjonariuszy straży ochrony kolei do wykonywania zadań z użyciem broni palnej. W rezultacie, jedynie 4,7% funkcjonariuszy posiadało stosowne zezwolenia, a pozostali funkcjonariusze tych komend pełnili służbę z bronią palną bez decyzji, wydanej przez właściwy organ Policji, co było działaniem nielegalnym. Funkcjonariusze SOK, mimo iż nie byli dopuszczeni do pełnienia obowiązków służbowych z bronią palną, nie tylko posiadali broń w czasie pełnienia służby lecz jej używali. W okresie 2004 r. – I półrocze 2006 r., funkcjonariusze SOK w trakcie pełnienia obowiązków służbowych pięciokrotnie użyli broni służbowej, mimo iż nie posiadali odpowiednich uprawnień. Okoliczności użycia broni w każdym przypadku były wprawdzie uzasadnione, to jednak nie usprawiedliwiało jej nielegalnego używania. Komenda Główna SOK nie zadbała również o kontrolę wymaganego stanu zdrowia, w tym zdolności psychofizycznej funkcjonariuszy. Nie dbała również o rzetelne wykonywanie przez funkcjonariuszy SOK obowiązków służbowych, czego przykładem jest zachowanie patrolu SOK na stacji PKP w Radomiu, zaobserwowane przez biegłych NIK. Patrol zamiast dozorować dworzec, przebywał stale w jednym miejscu – na balkonie nad wejściem do tunelu wiodącego na perony, spędzając czas m.in. na paleniu papierosów i konsumpcji zapiekanek. Działalność funkcjonariuszy SOK cechowała bardzo niska wykrywalność sprawców przestępstw i wykroczeń, nie przekraczająca w 2005r., w niektórych rejonach ich działania, nawet 20%. W szczególności zaś SOK nie była skuteczna w zapobieganiu zdarzeniom stwarzającym zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu kolejowego, takim, jak: obrzucanie kamieniami jadących pociągów, układanie przeszkód na torach i podwieszanie przeszkód na trakcji elektrycznej. W 2005r. zarejestrowano odpowiednio 322 przypadki najechania na przeszkody ułożone na torach bądź podwieszone głównie na sieci trakcyjnej i 1693 przypadki obrzucania pociągów różnymi przedmiotami /szczególnie niebezpieczne dla osób podróżujących pociągami i maszynistów/. Zatrzymano jednak sprawców tylko – odpowiednio - 26 (8,1%) i 44 takich zdarzeń (2,6%). W wyniku obrzucania pociągów różnymi przedmiotami, obrażenia odniosło co najmniej 76 podróżnych. 4. Zarządy największych kolejowych przewoźników pasażerskich /Przewozy Regionalne, Intercity, Koleje Mazowieckie/ nie podejmowały rzetelnych działań w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa i porządku w pociągach. W szczególności zarządy nierzetelnie nadzorowały wykonywanie obowiązków przez drużyny konduktorskie, w wyniku czego dochodziło do rażącego lekceważenia przez nie obowiązków służbowych, co miało wpływ na stan porządku i bezpieczeństwa w pociągach. Podkreślili to biegli NIK po przeprowadzeniu badań w 26 pociągach spółki Koleje Mazowieckie, wskazując na tolerowanie przez drużyny konduktorskie nieprzestrzegania przez pasażerów porządku w pociągach, w tym przyzwalanie na palenie tytoniu oraz spożywanie alkoholu, a przede wszystkim na ogólny bałagan w pociągach, zły stan techniczny taboru, w tym zdewastowane oraz „odrażająco brudne” toalety i niesprawne hamulce bezpieczeństwa. Przewoźnicy pasażerscy nie podejmowali na szeroką skalę działań sprzyjających poprawie bezpieczeństwa podróżowania i ochrony mienia, polegających na modernizacji eksploatowanego taboru. Pracom tym poddano tylko 3,3% jego stanu, w tym zaledwie 1% taboru wyposażono w urządzenia monitorowania wizyjnego wnętrz wagonów, a 1,6 % w urządzenia przeciwpożarowe. Stan zagrożenia bezpieczeństwa osób i mienia w pociągach obrazuje liczba zarejestrowanych przestępstw. Wprawdzie w latach 2004 – 2005 liczba ta nieznacznie zmalała (o 5,5%- tj. do 5131) i dalej maleje (do 4320 w 2006 r.), jednak skala ujawnionych i zarejestrowanych przestępstw wskazuje na występowanie nadal poważnego zagrożenia bezpieczeństwa podróżnych. 5. Trzech największych przewoźników kolejowych nierzetelnie zorganizowało ochronę taboru kolejowego, na terenach postojowych, przed jego okradaniem i dewastacją. Przewoźnicy nie dbali o wygrodzenie tych terenów. Nie zapewnili również dostatecznej ochrony taboru i terenów postojowych przez Straż Ochrony Kolei i wynajęte firmy ochroniarskie, w wyniku czego, w 2005 r. ponieśli szkody w kwocie około 1900 tys. zł. 6. Zarządcy infrastruktury kolejowej, nie podejmowali także kompleksowych i rzetelnych działań w zakresie przygotowania do ochrony tej infrastruktury w przypadku zaistnienia sytuacji kryzysowej. Niedostatecznie przygotowana była do takich działań połowa z 8 objętych kontrolą oddziałów gospodarowania nieruchomościami i Oddział Dworce Kolejowe w Warszawie, tj. jednostki organizacyjne PKP S.A. bezpośrednio zarządzające dworcami kolejowymi. Dotyczyło to głównie stanu zagrożenia pożarowego i ochrony przed tym żywiołem. NIK wnioskuje do ministra właściwego do spraw transportu o podjęcie: 1) pilnych działań, mających na celu zapewnienie pełnej, skutecznej i właściwie skoordynowanej współpracy wszystkich zarządców infrastruktury kolejowej i pasażerskich przewoźników kolejowych w zakresie ochrony porządku i bezpieczeństwa na obszarze kolejowym i w pociągach, 2) w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych – odpowiednich kroków, w tym analiz aktualnie obowiązujących unormowań prawnych dotyczących sposobu zapewnienia porządku i bezpieczeństwa publicznego na obszarze kolejowym i w pociągach.