Trudne początki Najwyższej Izby Kontroli

Pierwszy prezes NIKP Józef Higersberger, obok dekret o powołaniu Najwyższej Izby Kontroli PaństwaUrząd Obrachunkowy

Historia Najwyższej Izby Kontroli wpisuje się w początki budowania struktur państwa polskiego po odzyskaniu upragnionej niepodległości w 1918 r. Zanim jednak NIK została utworzona, w okresie prowizorium państwa polskiego na okupowanych jeszcze przez wojska niemieckie i austriackie ziemiach Kongresówki – zalążkiem kontroli państwowej stał się Urząd Obrachunkowy, powołany 10 sierpnia 1917 r. przez Wydział Wykonawczy Tymczasowej Rady Stanu Królestwa Polskiego, w celu zapewnienia kontroli dochodów i wydatków departamentów tejże Rady. Nie był to niezależny urząd kontroli, lecz mała kilkuosobowa komórka podległa dyrektorowi Departamentu Skarbu TRS. Jak trafnie ujął to Ryszard Szawłowski, „namiastka państwowości zrodziła, w przejściowych i niepowtarzalnych warunkach 1917 r., namiastkę kontroli państwowej”. Do kompetencji Urzędu Obrachunkowego należała m.in. kontrola wykonania budżetu poszczególnych departamentów, sprawdzanie dowodów przychodowych i rozchodowych, badanie dokonywanych operacji finansowych pod względem legalności oraz przedstawianie Radzie sprawozdań z wykonania budżetu. Jesienią 1917 r. w Warszawie rozpoczęło działalność Biuro dla Organizacji Skarbowości, skupiające najwybitniejszych prawników i finansistów, na czele z prof. Jerzym Michalskim (późniejszym ministrem skarbu), które rozpoczęło prace nad projektem ustawy o kontroli państwowej dla niepodległej Polski.

W styczniu 1918 r. Rada Regencyjna (następczyni rozwiązanej TRS) wydała dekret o tymczasowej organizacji władz naczelnych w Królestwie Polskim. Departamenty Rady zostały przekształcone w ministerstwa. Urząd Obrachunkowy, kierowany przez naczelnika Józefa Kochanowskiego, wszedł w skład Ministerstwa Skarbu. Po odzyskaniu niepodległości, potrzeba powołania niezależnego organu kontroli do badania stała się nagląca. Regulamin Urzędu Obrachunkowego służył za podstawę prawną działalności kontroli państwowej do lutego 1919 r. i stał się bazą do opracowania dekretu o Najwyższej Izbie Kontroli Państwa.

Prace nad dekretem o NIKP

16 stycznia 1919 r., po ustąpieniu rządu Jędrzeja Moraczewskiego, powstał nowy gabinet – premiera Ignacego Jana Paderewskiego. Rada Ministrów pod jego przewodnictwem zauważyła, że Urząd Obrachunkowy funkcjonujący w Ministerstwie Skarbu jest niewystarczający i wobec konieczności sprawowania kontroli nad finansami i budżetami coraz to powstających nowych instytucji w państwie powinien być on zastąpiony całkowicie niezależną od rządu instytucją kontrolną. „Ścisła i wszechstronna kontrola dochodów oraz wydatków konieczną jest we wszystkich gospodarstwach publicznych, przede wszystkiem zaś w gospodarstwach państw znajdujących się, jak polskie, w pierwszej fazie rozwoju. Szczupły personel, którym urząd ten na razie rozporządza, przede wszystkiem zaś okoliczność, że nie jest on organem niezawisłym, uniemożliwiają racjonalne przeprowadzenie kontroli i powodują trudności w stosunku do różnych ministerstw” – zapisano w „Motywach do projektu dekretu o Najwyższej Izbie Kontroli”. Tempo prac nad nowym dekretem było błyskawiczne: posiedzenie rządu, na którym omówiono projekt dekretu i uchwalono preliminarz budżetowy nowej instytucji, odbyło się 3 lutego 1919 r., a już cztery dni później dekret o Najwyższej Izbie Kontroli Państwa został wydany. Oprócz Naczelnika Państwa podpisy pod dekretem z 7 lutego 1919 r. złożyli Prezydent Ministrów Ignacy Jan Paderewski oraz Minister Skarbu Józef Englich. Dekret likwidował Urząd Obrachunkowy, a w jego miejsce utworzył Najwyższą Izbę Kontroli Państwa w Warszawie.

Dekretowe zasady kontroli

Na mocy dekretu NIKP była niezależną od rządu „władzą podległą bezpośrednio Naczelnikowi Państwa, samodzielną i powołaną do stałej, a wszechstronnej kontroli dochodów i wydatków państwowych, prawidłowości administrowania majątkiem państwa oraz gospodarki instytucji, zakładów fundacji i funduszów, tudzież jednostek samorządowych i miast”NIKP składała się z prezesa, wiceprezesa oraz członków kolegium. Dekret określił katalog zasad prowadzenia kontroli, m.in. takich jak przestrzeganie obowiązujących przepisów, porządek w rachunkach, zgodność dowodów księgowych z księgami rachunkowymi, oszczędność, uczciwość, gospodarność i celowość gospodarki, terminowość pobierania dochodów, czy identyfikowanie i zgłaszanie potrzeb zmian w przepisach. Ustalał trzy rodzaje kontroli: wszechstronną kontrolę wstępną czyli prewencyjną, kontrolę następną czyli represyjną oraz kontrolę faktyczną kas i rachunkowości kasowych. Zawierał także na wskroś nowoczesne zapisy antykorupcyjne: art. 3 dekretu stanowił, iż „ojciec i syn, teść i zięć, bracia i szwagrowie nie mogą być jednocześnie członkami kolegium Najwyższej Izby Kontroli Państwa”, zaś art. 4 i 5 chroniły przed wystąpieniem konfliktu interesów i zapewniały niezależność od nacisków: Prezes, wiceprezes i członkowie kolegium nie mogli być członkami Sejmu, piastować innych urzędów ani podejmować zajęć za wynagrodzeniem w jakiejkolwiek formie. Nie wolno im było także być członkiem zarządu, rady nadzorczej lub zawiadowczej przedsiębiorstw obliczonych na zysk.

Jeden pokój na Kredytowej

Misję zorganizowania Najwyższej Izbie Kontroli Państwa Józef Piłsudski powierzył Józefowi Higersbergerowi, mianując go prezesem NIKP. Był on doświadczonym prawnikiem: adwokatem, prezesem Sądu Apelacyjnego w Warszawie, a w 1918 r. ministrem sprawiedliwości, a nade wszystko człowiekiem prawym, „kryształowej czystości charakteru oraz nieskazitelnego wykonawcy obowiązków, które mu powierzone zostały”. Bezgranicznie poświęcił się pracy (jak napisano w jego nekrologu: „w chwili odrodzenia się Ojczyzny porzucił swój zawód, oddał się na usługi Państwa”). W skrajnie trudnych warunkach dokonał ogromnego dzieła – nie tylko stworzył od podstaw nową instytucję kontrolną, ale zadbał o jej rozwój, tworząc trzy pierwsze okręgowe izby kontroli państwowej w Kielcach, we Lwowie i w Warszawie.

A początki nie były łatwe: dopiero miesiąc po utworzeniu NIKP udało się Higersbergerowi uzyskać jeden pokój (!) do dyspozycji kontrolerów w kamienicy przy ul. Kredytowej 19 w Warszawie, być może dzięki temu, iż wcześniej był przez pewien czas radcą prawnym Towarzystwa Kredytowego Ziemskiego, mającego siedzibę właśnie na Kredytowej. Jak raportował Naczelnikowi Państwa w pierwszym sprawozdaniu z działalności prezes NIKP Józef Higersberger, kontrola państwowa de facto rozpoczęła swą działalność w czerwcu 1919 r. – „po dokonaniu najniezbędniejszych prac organizacyjnych, po zwalczeniu wszelkich trudności w uzyskaniu najniezbędniejszego personelu i pomieszczenia, po wypracowaniu tymczasowego regulaminu, normującego wewnętrzne urządzenie Najwyższej Izby Kontroli Państwa i bieg jej czynności, oraz po wydaniu instrukcji, określającej bliżej zakres i sposób wykonywania kontroli jako też stosunek Najwyższej Izby i jej organów do kontrolowanych władz i instytucji”. W pracach organizacyjnych od kwietnia 1919 r. pomagał Higersbergerowi jedyny wiceprezes NIKP Józef Nentwig, doświadczony urzędnik – były radca dworu cesarza Austro-Węgier.

W stronę ustawy

Higersberger żalił się na „szczupłą liczbę (około 80) przeważnie niewyszkolonych urzędników oraz brak organów miejscowych jako to Izb Okręgowych”. Brak personelu i oddziałów terenowych ograniczał wykonywanie szeroko pojętej i zakreślonej w dekrecie kontroli do kontrolowania głównie ministerstw i państwowych władz centralnych. Jednak kontrola, mimo że prowadzona przy tak skromnych zasobach organizacyjnych, lokalowych i kadrowych, już po pół roku zaczęła przynosić rezultaty – dał się zauważyć jej „bardzo dodatni i skuteczny wpływ na prawidłowość administracji państwowej, dotkniętej często dyletantyzmem, brakiem wyrobionej obowiązkowości, sumienności, a nawet częstokroć rzetelności jej organów”. 

Wszechstronna kontrola wstępna (prewencyjna) miała na celu sprawdzanie czynności zamierzonych przed ich wykonaniem. Podlegały jej preliminarze budżetowe, rozpatrywanie umów przed ich zawarciem, wydatki na inwestycje państwowe, prowadzone ze środków Skarbu Państwa. Budziła one szczególne kontrowersje u rządzących. Miała na celu sprawdzanie czynności zamierzonych przed ich wykonaniem. Podlegały jej preliminarze budżetowe, rozpatrywanie umów przed ich zawarciem, wydatki na inwestycje państwowe, prowadzone ze środków Skarbu Państwa – było to pole do ogromnych nadużyć. Kolejne, szybko zmieniające się rządy usiłowały wywierać naciski na NIKP w celu rezygnacji z tej kompetencji. Szczególnie ministrowie nie lubili, by NIKP patrzyła im na ręce. Prezes NIKP pryncypialnie bronił instytucji kontroli wstępnej umów, wskazując, że wiele nieprzemyślanych wydatków zostało dzięki niej w porę zatrzymanych. Dotyczyło to głównie zakupów nieruchomości. Higersberger wezwany na posiedzenie Rady Ministrów 23 czerwca 1919 r. nie ugiął się i ostro zakreślił granice niezależności NIKP, mówiąc: „Chętnie służę Radzie Ministrów informacjami co do działalności Izby, zastrzegam się jednak przeciw kontroli ze strony Rady Ministrów co do prac Izby, względnie przeciw ocenie, czy jest ona należycie zorganizowaną i czy należycie funkcjonuje, gdyż jest ona odpowiedzialną jedynie przez Naczelnikiem Państwa i przez Sejmem, jest ona organem stojącym poza Rządem”.

Jeden pokój na Kredytowej nie mógł wystarczać rozwijającej się Najwyższej Izbie Kontroli Państwa. Wraz ze wzrostem liczebności kadry kontrolerskiej niezbędne stało się zapewnienie właściwego godności urzędu lokalu biurowego w Warszawie. Dopiero po otrzymaniu biura w kamienicy przy ul. Daniłowiczowskiej 18 (stoi do dziś) praca organizacyjna i kontrola mogła ruszyć pełną parą.  W czerwcu 1920 r. NIKP zajmowała tam 29 pokojów, przeznaczonych dla 95 urzędników etatowych oraz 18 nieetatowych.

Na podstawie Konstytucji RP z dnia 17 marca 1921 r. NIKP otrzymała nową nazwę: Najwyższa Izba Kontroli, a 3 czerwca 1921 r. została uchwalona ustawa o Kontroli Państwowej. Nie doczekał tego pierwszy prezes NIKP, Józef Higersberger – zmarł 18 maja 1921 r. „na posterunku, gdy jeszcze w przeddzień zgonu przez cały dzień pracował w swoim gabinecie urzędowym”. Jego dzieło kontynuował z wielką charyzmą prezes NIK Jan Żarnowski, człowiek niezwykłej wiedzy i doświadczenia praktycznego w dziedzinie kontroli państwowej. Pamiętajmy o Nich – wszak to ci ludzie tworzyli od fundamentów Najwyższą Izbę Kontroli.

Danuta Bolikowska
Zespół ds. Historii i Upamiętniania NIK

Informacje o artykule

Data utworzenia:
07 lutego 2023 13:51
Data publikacji:
07 lutego 2023 13:51
Wprowadził/a:
Andrzej Gaładyk
Data ostatniej zmiany:
07 lutego 2023 14:33
Ostatnio zmieniał/a:
Andrzej Gaładyk

Przeczytaj treść ponownie

Warto zobaczyć na stronie nik.gov.pl

Aktualności

Czy wiesz, że..

Najwyższa Izba Kontroli składa się z 34 jednostek organizacyjnych - departamentów, biur i delegatur.