NIK o korzystaniu z wyłączenia stosowania Prawa zamówień publicznych przez jednostki podległe i nadzorowane przez Ministra Sprawiedliwości - Prokuratora Generalnego w latach 2017-2020

Najwyższa Izba Kontroli negatywnie ocenia nadzór Ministra Sprawiedliwości – Prokuratora Generalnego nad przywięziennymi zakładami pracy, które stały się pośrednikami między zleceniodawcami a zewnętrznymi podwykonawcami, w większości niezatrudniającymi więźniów. Taka praktyka stwarzała warunki zakupu towarów i usług w niekonkurencyjnych cenach oraz faworyzowania wybranych podwykonawców. Tym samym, w ocenie NIK, mogło powstać ryzyko korupcji. Przywięzienne zakłady korzystały z artykułu 4d ust. 1 pkt 8 ustawy Prawo zamówień publicznych (Pzp), który umożliwiał udzielanie zamówień z wyłączeniem Pzp za pośrednictwem przywięziennych zakładów pracy. NIK uważa, że rozluźnienie rygorów ustawy Pzp w celu aktywizacji zawodowej osadzonych w praktyce nie sprzyjało wzrostowi zatrudnienia osób pozbawionych wolności i ich resocjalizacji.

Praca osadzonych pozwala m.in. na określenie lub zachowanie społecznej funkcji więźnia po wyjściu na wolność, wpływa pozytywnie na zachowanie porządku w zakładzie karnym, umożliwia zaspokajanie potrzeb ekonomicznych, w tym potrzeb rodziny, jaką osadzony pozostawił na wolności oraz umożliwia mu spłatę zobowiązań alimentacyjnych. W 2018 r. i w 2019 r. średnio pracowało odpłatnie 22,9 % osadzonych, a w 2020 r. – 17,7%.

W 2013 r. wprowadzono przepisy do ustawy Pzp, które miały na celu ułatwienie resocjalizacji w zakładach pracy, działających w zwykłych warunkach rynkowych. Ostateczny ich kształt został określony w 2016 r. W kontrolach NIK od 2019 r. stwierdzono mechanizm polegający na udzielaniu zamówień publicznych z wyłączeniem reżimu ustawy Pzp (art. 4d ust. 1 pkt 8). Przywięzienne zakłady pracy zaczęły zlecać zamówienia kolejnym podwykonawcom, tym samym nie zatrudniano odpowiedniej liczby osadzonych przy realizacji zleceń. W związku z tym NIK przeprowadziła kontrolę doraźną tego mechanizmu (D/19/502). Stwierdzone w niej nieprawidłowości i ich waga skłoniły NIK do podsumowania innych kontroli, które obejmowały choć w części problem stosowania artykułu 4d:

Mając na uwadze wyniki tych kontroli NIK oceniła mechanizm nieprawidłowego wyłączania spod reżimu ustawy Pzp zamówień udzielanych przywięziennym zakładom pracy, w których nie uwzględniano obowiązku zatrudnienia osób pozbawionych wolności, co było celem wprowadzenia wspomnianego wyłączenia do ustawy.

Najważniejsze ustalenia

Z danych uzyskanych przez NIK w okresie od 1 stycznia 2017 r. do 30 września 2020 r. od 11 zakładów przywięziennych prowadzonych w formie przedsiębiorstw państwowych wynika, że uzyskały one 1295 zamówień na kwotę prawie 845 mln zł brutto. Tylko jednemu prywatnemu przedsiębiorcy (spółka z o.o.) podzlecono 17,8% wszystkich zamówień brutto tj. 122 mln zł.

Skala zamówień w trybie 4d wg danych uzyskanych przez NIK (opis grafiki poniżej)
Opis grafiki

Skala zamówień w trybie 4d wg danych uzyskanych przez NIK

Rok wartość zamówień mln zł liczba zamówień
2017 236,7 730
2018 319,7 845
2019 270,7 761

Źródło: opracowanie własne NIK na podstawie materiałów kontrolnych

Dwa największe zamówienia w trybie 4d otrzymała firma PEPEBE z Włocławka. Pierwsze dotyczyło budowy siedziby Prokuratur Północ i Południe w Sosnowcu. Jego wartość wynosiła 26,4 mln zł brutto, z czego podwykonawcom przekazano roboty o wartości 93,1% tej kwoty. Drugie dotyczyło budowy hali produkcyjnej na terenie Zakładu Karnego w Sztumie. Wartość – 22,8 mln zł brutto, z czego podwykonawcom przekazano roboty o wartości 93% tej kwoty.

W 2020 r. nastąpił gwałtowny spadek zamówień w trybie 4d. Po przeprowadzonych kontrolach NIK, na bazie wniosków pokontrolnych, m.in. zamknięto działy przedsiębiorstw, w których niemal w całości korzystano z podwykonawstwa a Dyrektor Generalny Służby Więziennej wydał w 2019 r. nowe wytyczne dla jednostek podległych dotyczące udzielania zamówień w trybie 4d.

Jako przykład można wskazać Państwowe Przedsiębiorstwo Odzieżowe „RAKON” w Raciborzu w latach 2017-2019 otrzymało 83 zamówienia w trybie 4d o łącznej wartości 46,9 mln zł brutto, z czego przekazało podwykonawcom zamówienia o wartości 89,8% tej kwoty. Dwadzieścia największych zamówień (38,7 mln zł brutto) dotyczyło różnych prac budowlanych, z czego 96,5% ich wartości przekazano podwykonawcom. Od 1 stycznia do 30 września 2020 r. RAKON jako przedsiębiorstwo odzieżowe otrzymało pięć zamówień w trybie 4d o łącznej wartości 0,5 mln zł brutto. Podwykonawcy nie otrzymali żadnych prac do wykonania. Dyrektor przedsiębiorstwa oświadczył, że dział budowlany został zlikwidowany.

Przywięzienne zakłady pracy, które otrzymywały zamówienia w trybie 4d od zamawiających, tj. jednostek podległych i nadzorowanych przez Ministra Sprawiedliwości – Prokuratora Generalnego pełniły, co do zasady, jedynie rolę pośredników. Faktyczną realizację zadań powierzały podwykonawcom, tj. podmiotom trzecim nieposiadającym statusu przywięziennego zakładu pracy. W przypadku zakładów prowadzonych w formie przedsiębiorstw państwowych, zlecanie kolejnym podwykonawcom zamówień nie było objęte ustawą Pzp, ponieważ zakłady te nie są zobowiązane do jej stosowania. W takich przypadkach zakłady mogły swobodnie wybierać podwykonawców, będąc zarazem stroną umowy z zamawiającym, który udzielił im zamówienia w trybie niekonkurencyjnym.

Najwyższa Izba Kontroli uważa, że art. 4d ustawy Pzp wymaga by zamówienia były kierowane do przywięziennych zakładów mogących samodzielnie wykonać zadanie. Przekierowanie zleceń do podwykonawców powinno odbywać się jedynie w wyjątkowych przypadkach.

NIK zwraca uwagę, że przywięzienne zakłady, prowadzone w formie przedsiębiorstw państwowych, wykonywały jedynie niewielką część prac zlecanych przez zamawiających. Głównie pobierały swego rodzaju „marżę” dla siebie. Dla zamawiających tryb 4d był atrakcyjny, bo zwalniał ich od żmudnej i trudnej procedury przetargowej.

Łączna kwota wartości zamówień brutto w okresie 2017-I poł. 2020 r. w podziale na przywięzienne zakłady pracy i ich podwykonawców (opis grafiki poniżej)
Opis grafiki

Łączna kwota wartości zamówień brutto w okresie 2017-I poł. 2020 r. w podziale na przywięzienne zakłady pracy i ich podwykonawców:

  • Kwota dla podwykonawców 685 mln zł (81,7%)
  • Kwota na rzecz Przedsiębiorstw Państwowych 153,1 mln zł (18,3%)

Źródło: opracowanie własne NIK na podstawie materiałów kontrolnych

Przekazanie lub zakontraktowanie dla podwykonawców 81,7% wartości zamówień brutto wskazuje wprost, iż zakłady nie posiłkowały się przy wykonaniu umów podwykonawcami, lecz faktycznie przekazywały im wykonanie zamówień. Przekazywano zamówienia podmiotom prywatnym, które nie były, na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących, zobowiązane do zatrudniania osób osadzonych.

Większość zakładów, prowadzonych w formie przedsiębiorstw państwowych, ponad połowę zamówień przekazywało podwykonawcom. Jedynie cztery nie przekroczyły poziomu 50%, sześć przekroczyło poziom 80%.

Średni poziom podwykonawstwa w okresie 2017-I poł. 2020 r. (opis grafiki poniżej)
Opis grafiki

Średni poziom podwykonawstwa w okresie 2017-I poł. 2020 r.

  • PRESBET - 94,8%
  • POMET - 92,6%
  • ROBUT - 91,3%
  • RAKON - 89,0%
  • GARDIA - 88,7%
  • PEPEBE - 87,3%
  • DRUKARNIA - 67,5%
  • SETAR - 27,2%
  • SIERADZ - 23,5%
  • AGOT - 4,4%
  • PPO - 0,0%

Źródło: opracowanie własne NIK na podstawie materiałów kontrolnych

Najwięcej podwykonawstwa zleciło Państwowe Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Usługowe „PRESBET” w Warszawie. W ramach 66 zamówień w trybie 4d, na łączną kwotę prawie 22,740 tys. zł brutto firma zleciła podwykonawstwo na poziomie 94,8%. Zatrudniała 33 osadzonych, co stanowiło 3% zatrudnionych łącznie we wszystkich 11 przywięziennych zakładach pracy, prowadzonych w formie przedsiębiorstw państwowych. Zysk wyniósł netto 34 tys. zł, tj. jedynie 0.16% zysku netto wszystkich przywięziennych zakładów.

Jako przykład dobrej praktyki NIK wskazuje PPO Przedsiębiorstwo Państwowe w Strzelcach Opolskich zajmujące się produkcją obuwia. W czasie realizacji 39 zamówień w trybie 4d, na łączną kwotę 202,1 tys. zł brutto firma nie skorzystała z pomocy podwykonawców. Przedsiębiorstwo zatrudniało najwięcej osadzonych ze wszystkich zakładów, prowadzonych w formie przedsiębiorstw państwowych. Zapewniło 314 etatów co stanowiło aż 28% zatrudnionych we wszystkich 11 przywięziennych zakładach pracy, prowadzonych w formie przedsiębiorstw państwowych. Działalność przyniosła zysk netto 6,8 mln zł, tj. 31,6 zysku netto wszystkich zakładów.

Wartość zamówień na rzecz zakładów prowadzonych w formie przedsiębiorstw państwowych oraz wartość zamówień brutto dla podwykonawców (wg umów) w okresie od 2017-I poł. 2020 r. (opis grafiki poniżej)
Opis grafiki

Wartość zamówień na rzecz zakładów prowadzonych w formie przedsiębiorstw państwowych oraz wartość zamówień brutto dla podwykonawców (wg umów) w okresie od 2017-I poł. 2020 r.

Przedsiębiorstwo umowy z zamawiającymi (mln zł) umowy z podwykonawcami (mln zł)
PEPEBE 347,9 303,9
POMET 167,8 155,5
ROBUT 121,4 110,9
RAKON 47,4 42,2
PRESBET 22,7 21,5
GARDIA 22,5 19,9
SIERADZ 73 17,2
DRUKARNIA 17,1 11,5
SETAR 7,1 1,9
AGOT 10,9 0,5
PPO 0,2 0

Źródło: opracowanie własne NIK na podstawie materiałów kontrolnych

Większość zamówień w trybie 4d w więziennictwie udzielono na podstawie tylko jednej oferty. Jednostki penitencjarne kierowały zaproszenia do składania ofert do co najmniej trzech przywięziennych zakładów, jednak ofertę składał tylko jeden położony najbliżej zamawiającego. Pozostałe albo nie odpowiadały na zaproszenie albo informowały o braku możliwości podjęcia się realizacji zamówienia.

Kontrola wykazała, że w badanych zakładach nie było odrębnych procedur zlecania prac podwykonawcom. Zamawiający również nie określali w umowach sposobu wyboru podwykonawców. NIK zauważa, że dowolny wybór podwykonawców przez zakłady prowadzone w formie przedsiębiorstw państwowych, a także wybór samych zakładów, które konkurują ze sobą według niejasnych zasad może stwarzać ryzyko powstawania mechanizmów korupcjogennych. Co prawda Izba w trakcie prowadzonych kontroli nie stwierdziła wprost żadnego podejrzenia korupcji, jednak zauważa że w mechanizmie stosowania trybu 4d istnieje duże ryzyko wystąpienia takich nieprawidłowości.

Na takie ryzyko wskazano w kontroli Centralnego Ośrodka Szkolenia Służby Więziennej w Kaliszu. W jednostce tej niegospodarnie wydano środki publiczne - blisko 370 tys. zł brutto – na zaprojektowanie i wybudowanie w 2018 r. toru przeszkód dla kursantów. W opinii biegłego powołanego przez NIK, kwota którą wydano na realizację inwestycji była o ponad 300 tys. zł wyższa niż maksymalny koszt takiej inwestycji (tj. 65 tys. zł). Przyczyną niegospodarności była nierzetelna szacunkowa wycena wartości toru przeszkód oraz brak dostatecznego nadzoru nad procesem inwestycyjnym. NIK skierowała zawiadomienie do prokuratury o podejrzeniu wyrządzenia znacznej szkody majątkowej. Sprawę prowadzi Prokuratura Regionalna w Poznaniu.

Tryb 4d może stosować Minister Sprawiedliwości – Prokurator Generalny albo jednostki organizacyjne mu podległe lub przez niego nadzorowane.  W ocenie NIK najważniejszą przyczyną powstania nieprawidłowości związanych z korzystaniem z trybu 4d był niewystarczający nadzór Ministra Sprawiedliwości – Prokuratora Generalnego nad podległymi i nadzorowanymi jednostkami. Ponadto Minister Sprawiedliwości nie wdrożył skutecznych mechanizmów, które by zapobiegły nadużywaniu przez zakłady trybu zlecania kolejnym podmiotom zewnętrznym podwykonawstwa zamówień.

Łączna kwota zamówień (mln zł brutto) w okresie 2017-I poł. 2020 r. w podziale na jednostki podległe i nadzorowane przez określony organ (opis grafiki poniżej)
Opis grafiki

Łączna kwota zamówień (mln zł brutto) w okresie 2017-I poł. 2020 r. w podziale na jednostki podległe i nadzorowane przez określony organ:

  • Ministerstwo 771,5 mln zł (94,6%)
  • Prokurator Generalny 44,2 mln zł (5,4%)

Źródło: opracowanie własne NIK na podstawie materiałów kontrolnych

Ideą przyświecającą powstawanie przywięziennych zakładów pracy była resocjalizacja poprzez zatrudnienie. Firmy takie mogą być tworzone i prowadzone jako m.in. przedsiębiorstwa państwowe lub instytucje gospodarki budżetowej. Organem założycielskim jest Minister Sprawiedliwości.  Przywięzienne zakłady prowadzone w formie przedsiębiorstw państwowych zatrudniały: w 2017 r. 61,1 % osadzonych, w 2018 r. 63,3% a w okresie od 1 stycznia do 30 września 2019 r. 62,9%. Nie monitorowano jednak poziomu zatrudnienia przy realizacji poszczególnych zadań zleconych w trybie 4d. W zbadanych 73 umowach zawartych z zakładami, w 61 nie zawarto żadnych zobowiązań do zatrudniania osadzonych. Nie określono też minimalnej liczby osadzonych do zatrudnienia przy realizacji danego zadania.

W trakcie kontroli NIK zbadała wykonanie 38 umów na łączną kwotę 120,9 mln zł brutto. Podwykonawcom zlecono prace łącznie na 108 mln zł brutto. W 11 przypadkach nie zatrudniono osadzonych lub zatrudniono tylko jednego. Z danych pozyskanych przez NIK wynika, że aby zatrudnić jednego osadzonego w ramach zrealizowanych powyższych zamówień udzielonych z wyłączeniem ustawy Pzp, należało średnio wydać kwotę minimum 668,9 tys. zł brutto.

W trzech zbadanych umowach na łączną kwotę 772,0 tys. zł brutto nie zatrudniono ani jednego osadzonego. Dwie umowy dotyczyły Zakładu Karnego w Gębarzewie, który zlecił Państwowemu Przedsiębiorstwu Przemysłu Metalowego „POMET” we Wronkach roboty budowlane. Pierwsza obejmowała remont izolacji dachu wartowni na kwotę 34,9 tys. zł brutto – poziom podwykonawstwa wyniósł 96,4%. Druga dotyczyła remontu izolacji budynku kuchni na kwotę 71,6 tys. zł brutto – poziom podwykonawstwa – 95,7%. Trzecia z umów dotyczyła zlecenia przez Sąd Rejonowy w Pruszkowie Drukarni nr 1 Przedsiębiorstwu Państwowemu w Warszawie dostawy tonerów do drukarek na kwotę 665,5 tys. zł brutto – poziom podwykonawstwa wyniósł 95,2%.

Największe zamówienie w trybie 4d to zamówienie Prokuratury Okręgowej w Katowicach na budowę siedziby Prokuratur Rejonowych w Północ i Południe w Sosnowcu na kwotę 26,4 mln zł brutto. Podwykonawcom przekazano roboty o wartości 93,1% tej kwoty. Średnio w okresie od listopada 2018 r. do czerwca 2019 r. pracowało przy tej inwestycji 5,4 osadzonych. Oznacza to, że na jednego zatrudnionego osadzonego średnio przypadało wydanie 4,9 mln zł brutto.

Analizując dane uzyskane z firm okazało się, że najmniejszy procent wynagrodzeń osadzonych w stosunku do wartości umów stwierdzono w Sądzie i Prokuraturze, które nie są jednostkami penitencjarnymi. Oznacza to, iż to najbardziej „naturalnym środowiskiem” do zatrudniania osadzonych w ramach trybu 4d są zakłady karne i areszty śledcze, które na miejscu dysponują osadzonymi chętnymi do pracy.

Procentowy udział wynagrodzenia osadzonych w stosunku do sumy wartości umów oraz liczba umów poddanych kontroli NIK - wg zamawiających (opis grafiki poniżej)
Opis grafiki

Procentowy udział wynagrodzenia osadzonych w stosunku do sumy wartości umów oraz liczba umów poddanych kontroli NIK - wg zamawiających

  • AS w Szamotułach: 9,6% - 3 umowy
  • ZK we Włocławku: 5,1% - 1 umowa
  • ZK w Raciborzu: 3,2% - 6 umów
  • AS w Bytomiu: 3,1% - 1 umowa
  • ZK we Włodawie: 2,1% - 1 umowa
  • ZK we Wronkach: 1,4% - 6 umów
  • ZK w Gębarzewie: 0,4% - 8 umów
  • ZK w Rzeszowie: 0,4% - 2 umowy
  • SR w Pruszkowie: 0,3% - 3 umowy
  • PO w Katowicach: 0,3% - 1 umowa
Źródło: opracowanie własne NIK na podstawie materiałów kontrolnych

Wnioski

Zmiana ustawy Pzp, która weszła w życie w 2016 r. miała umożliwić jednostkom organizacyjnym podległym i nadzorowanym przez Ministra Sprawiedliwości – Prokuratora Generalnego udzielanie zamówień poza reżimem Pzp, bez konieczności powiązania przedmiotu zamówienia z zakresem podstawowej działalności przywięziennego zakładu pracy. NIK zwraca uwagę, że nowelizacja nie przyczyniła się do zrealizowania celu jaki przyświecał ustawodawcy. Zamiast stworzyć warunki do jak najszerszego zatrudnienia osadzonych, zmiany ustawowe w istocie sprzyjały głównie przekazywaniu publicznych pieniędzy zewnętrznym podmiotom, wybieranym w sposób uznaniowy, które nie posiadały statusu przywięziennego zakładu pracy i nie miały, na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów, obowiązku zatrudniania osadzonych.  Powyższa zmiana rozszerzyła też grono zamawiających o powszechne jednostki prokuratury, mimo że Prokurator Generalny oraz Prokurator Krajowy nie pełnią nadzoru nad przywięziennymi zakładami pracy, ani nie mają wobec nich żadnych uprawnień władczych takich jak Minister Sprawiedliwości.

Dlatego NIK wnosi do Rady Ministrów o podjęcie inicjatywy ustawodawczej w zakresie zmiany art. 11 ust. 5 pkt 8 ustawy 11 września 2019 r. – Prawo zamówień publicznych (tj. analogicznego przepisu do uchylonego art. 4d ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych):

  1. Podjęcie inicjatywy ustawodawczej w sprawie zmiany ustawy Pzp, której skutkiem byłoby wprowadzenie wymogu udzielenia zamówienia publicznego przywięziennym zakładom pracy, o ile te zakłady wykonają samodzielnie kluczowe zadania, przy stosownym udziale osadzonych.
  2. Wykreślenie Prokuratora Generalnego oraz jednostek mu podległych z kręgu podmiotów mogących korzystać z tego zwolnienia, z uwagi na brak możliwości sprawowania przez ten organ nadzoru nad przywięziennymi zakładami pracy.

W ocenie NIK niezbędne jest określenie minimalnego, co najmniej 30%, udziału osadzonych w realizacji poszczególnych zamówień.

Materiały audiowizualne dla radia, TV i portali internetowych >>

Informacje o artykule

Data utworzenia:
03 sierpnia 2021 14:39
Data publikacji:
03 sierpnia 2021 14:32
Wprowadził/a:
Andrzej Gaładyk
Data ostatniej zmiany:
23 września 2021 07:47
Ostatnio zmieniał/a:
Andrzej Gaładyk

Przeczytaj treść ponownie